Sentencia del 30-3-2023

En https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-109231

J. A. and others v. Italy (n.° 21329/18)

Antecedentes del caso: los ciudadanos tunecinos J. A., B. B. A., I. B. M. y M. H., nacidos entre 1989 y 1993, zarparon de las costas de Túnez el 15 de octubre de 2017 a bordo de embarcaciones precarias, con el fin de alcanzar una embarcación de mayor envergadura que transportaba un centenar de personas. Después de algunas horas de navegación y de una situación de emergencia, fueron rescatados por un buque italiano que, al día siguiente, los llevó a la isla de Lampedusa, a un centro fronterizo de identificación de inmigrantes (hotspot) en Contrada Imbriacola, donde fueron sometidos a una revisación médica. Algunos de ellos recibieron un folleto con información general sobre personas menores de edad no acompañadas y sobre procedimientos para solicitar asilo, cuyo contenido no pudieron comprender cabalmente. Luego fueron sometidos a procedimientos de identificación. Permanecieron diez días en el hotspot, pero les fue imposible interactuar con las autoridades. Durante ese período, no pudieron abandonar legalmente el hotspot, solo salir en algunas ocasiones a través de una abertura en la valla que lo rodeaba. Las condiciones materiales del hotspot eran inhumanas y degradantes.
En la mañana del 26 de octubre, las autoridades italianas despertaron a los cuatro tunecinos y a otras cuarenta personas, los hicieron desnudar, los registraron y luego los trasladaron en ómnibus al aeropuerto de Lampedusa. Allí se les solicitó que firmaran unos documentos cuyo contenido no entendieron y de los cuales no obtuvieron copia (posteriormente, supieron que se trataba de órdenes de denegación de entrada emitidas por la jefatura de policía de Agrigento. Los representantes de los cuatro tunecinos solicitaron a la jefatura de policía una copia de tales documentos, pero solamente fueron entregadas copias relativas a dos de ellos. Luego se solicitaron las copias restantes, pero el pedido nunca obtuvo respuesta). Los jóvenes fueron registrados nuevamente, les sujetaron las muñecas con correas de velcro, les quitaron los teléfonos celulares y fueron trasladados a Palermo en avión. Las correas les fueron retiradas durante el vuelo y colocadas nuevamente en Palermo. Allí se entrevistaron con un representante del consulado tunecino, que registró sus identidades, y fueron trasladados por la fuerza a Túnez en avión.
Los jóvenes tunecinos, entonces, elevaron un recurso ante la Corte Europea de Derechos Humanos e invocaron los siguientes artículos de la Convención Europea de Derechos Humanos (Convención): el art. 3, en razón de las condiciones de su estadía en el hotspot de Lampedusa ,y el art. 5.1/2 y 4, en razón de haber sido privados de su libertad durante su estadía, sin ningún fundamento legal claro y accesible. Asimismo, citaron el art. 4 del Protocolo n.° 4 de la Convención, en razón de que habían sido objeto de una denegación de entrada diferida (respingimento differito) que equivalía a una expulsión colectiva, sin posibilidad alguna de impugnar la orden de expulsión ni de que se les expidiera una copia. Finalmente, invocaron el art. 2 del Protocolo n.° 4 para alegar que habían sido sometidos a una restricción de su libertad de movimiento.

Sentencia: la Corte Europea de Derechos Humanos declaró, por unanimidad, que había habido una violación de los arts. 3, 5.1/2 y 4, y 4 del Protocolo n.° 4 de la Convención Europea de Derechos Humanos. Asimismo, resolvió que el Estado italiano debía pagar, en el plazo de tres meses a partir de la fecha de la sentencia firme, por un lado, €8500 a cada demandante, más cualquier impuesto que pudiera ser exigible, en concepto de daño moral; por otro lado, €4000 conjuntamente, más cualquier impuesto que pudiera ser exigible a los recurrentes, en concepto de costas y gastos.
La Corte Europea observó que los recurrentes se habían basado en el informe anual de 2017 de un organismo independiente, el Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale (Garante Nacional de los Derechos de las Personas Detenidas o Privadas de la Libertad). También habían presentado una entrevista en video concedida por el presidente del Garante en enero de 2018. Allí, el funcionario daba fe de la falta de acción de las autoridades italianas para mejorar las malas condiciones de vida en el hotspot de Lampedusa y había proporcionado fotografías que mostraban sus críticas condiciones de higiene y la falta de espacio. Los recurrentes también se habían referido al informe del Garante de 2020, que atestiguaba que, en 2019, en el hotspot de Lampedusa solo había dos baños para cuarenta personas, que algunos inmigrantes habían tenido que dormir en colchones fuera del lugar y que las habitaciones eran demasiado frías o demasiado calurosas. El Garante expresaba que, pese a que se suponía que las personas alojadas en el hotspot solo debían permanecer el tiempo mínimo necesario para ser identificadas, por lo general pasaban varios días o semanas en el centro. Habían sido privados de la libertad, ya que no podían abandonar el hotspot, y no les habían permitido presentar un recurso ante una autoridad judicial.
Por otra parte, la Corte Europea observó que el Gobierno italiano había afirmado que el informe 2016/17 del Garante mostraba que las condiciones de estadía de los recurrentes no habían sido inhumanas ni degradantes. Las comidas se habían preparado y envasado en la cocina del hotspot, que, al parecer, estaba limpia y ordenada, y existía una sala aparte para las entrevistas de los inmigrantes. 
La Corte Europea observó que los recurrentes habían aportado varias pruebas en apoyo de sus pretensiones y que múltiples fuentes nacionales e internacionales habían dado fe de las críticas condiciones materiales del hotspot durante el período de los hechos materiales de este caso. En efecto, los recurrentes habían observado que, en su “Informe sobre las actividades de supervisión relativas a la repatriación forzosa de extranjeros” de diciembre de 2017 a junio de 2018, el Garante había señalado que la práctica general llevada adelante en los hotspots de no permitir a las personas abandonar las instalaciones, era contraria a la ley sobre inmigración, así como al principio establecido en el art. 13 de la Constitución (“La libertad personal es inviolable”) y al art. 5 de la Convención. Por otro lado, del informe del Garante de 2017 se desprendía que, en respuesta a la pregunta de por qué no se permitía a los inmigrantes abandonar las instalaciones del hotspot en Lampedusa, el prefetto (funcionario del Ministerio del Interior a nivel provincial) había respondido que Lampedusa era una isla que dependía de los ingresos procedentes del turismo y que la presencia de inmigrantes crearía problemas. El prefetto había agregado que, en cualquier caso, los inmigrantes podían abandonar el hotspot a través de una abertura en la valla. El Garante concluyó que el hotspot de Lampedusa era, efectivamente, un hotspot cerrado.
La Corte Europea recalcó que el Gobierno italiano había declarado que los recurrentes no habían sido privados de su libertad, sino que simplemente habían sido sometidos a una restricción de la libertad debido a necesidades de interés público relacionadas con los procedimientos de identificación y reubicación. Según el Gobierno, las medidas de acogida a las que habían sido sometidos los recurrentes en el hotspot estaban reguladas por la ley, concretamente por los arts. 8, 9, 10 y 12 del Decreto Legislativo n.° 142/2015. En cualquier caso, los recurrentes podían abandonar el hotspot durante el día, previa autorización del prefetto.
La Corte Europea observó que, si bien la norma general establecida en el art. 5.1 de la Convención es que toda persona tiene derecho a la libertad, el art. 5.1, letra f, establece una excepción a esa regla general, y permite que los Estados controlen la libertad de los extranjeros en un contexto de inmigración. En virtud de los apartados a) a f) de ese artículo, toda privación de libertad debe —además de estar comprendida en una de las excepciones previstas en el artículo— ser “lícita”. Cuando se cuestiona la “legalidad” de la detención, incluida la cuestión de si se ha seguido “un procedimiento prescrito por la ley”, la Convención remite esencialmente al derecho nacional y establece la obligación de ajustarse a las normas sustantivas y procesales. Sin embargo, el cumplimiento de la legislación nacional no es suficiente: el art. 5.1 exige que toda privación de la libertad debe responder a la finalidad de proteger al individuo contra la arbitrariedad. Ninguna detención que sea arbitraria puede ser compatible con el art. 5.1, de modo que una privación de la libertad puede ser legal en términos del derecho nacional, pero aun así arbitraria y, por ende, contraria a la Convención. En efecto, mientras que el principio general de que la detención no debe ser arbitraria se aplica a la detención en virtud de la primera parte del art. 5.1.f, del mismo modo que se aplica a la detención en virtud de la segunda parte (“la medida se adopte con vistas a la deportación o extradición”), contrariamente al art. 5.1, letra c, no exige que la detención se considere razonablemente necesaria, por ejemplo, para evitar que el individuo cometa un delito o huya. La primera parte (“el arresto o la detención legal de una persona para impedir que efectúe una entrada no autorizada al país”), que permite el arresto de un solicitante de asilo o de otro inmigrante antes de que el Estado conceda la autorización de entrada, implica que la “ausencia de arbitrariedad” significa que ese arresto debe efectuarse por estar estrechamente relacionado con la finalidad de impedir la entrada no autorizada de la persona al país y que el lugar y las condiciones de detención deben ser apropiados. La medida en cuestión no se aplica a quienes han cometido infracciones penales, sino a extranjeros que huyen de su propio país. 
Por otra parte, la duración de la detención no debe exceder lo razonablemente necesario para el fin perseguido. La cuestión de cuándo deja de aplicarse la primera parte del art. 5.1.f, porque se ha concedido al individuo autorización formal para entrar o permanecer, depende en gran medida de la legislación nacional. Si se ha denegado la entrada, cualquier privación de la libertad en virtud de la segunda parte del art. 5.1.f solo estará justificada mientras estén en curso los procedimientos de deportación o extradición. Si esos procedimientos no se tramitan con la debida diligencia, la detención dejará de ser admisible en virtud del art. 5.1.f.
La Corte Europea consideró que, en este caso, las autoridades nacionales no habían alegado —ni se había demostrado de otro modo— que se hubiera denegado la entrada, que se hubiera dictado una orden de repatriación o que se hubieran iniciado acciones relativas a la deportación antes del 26 de octubre de 2017. Por lo tanto, al haber sido aplicable la segunda parte del artículo 5.1.f, como máximo solo durante las pocas horas anteriores a la expulsión de los recurrentes, la Corte Europea consideró que, en esencia, y como se desprende del reclamo de los accionantes, solo la primera parte del art. 5.1.f, de la Convención (“la detención o retención legal de una persona para impedir que efectúe una entrada no autorizada en el país”) se aplica a los hechos del caso, que tuvieron lugar desde el 16 de octubre de 2017, el día de la llegada de los recurrentes al hotspot de Lampedusa, hasta la madrugada del 26 de octubre de 2017, cuando fueron trasladados al aeropuerto.
La Corte Europea sostuvo que le correspondía determinar si la restricción de la libertad de los recurrentes en el sentido de la primera parte del art. 5.1.f cumplía con el requisito de “legalidad”, y, en particular, si se basaba en las “normas sustantivas y procesales de la legislación nacional”. A este respecto, la Corte Europea llamó la atención, en primer lugar, sobre la definición de hotspot, en relación con su función. Observó que la Agenda Europea de Migración de la Comisión Europea del 13 de mayo de 2015, había establecido algunas directrices a aplicarse en los países de la Unión Europea (UE) en relación con diferentes aspectos de la migración y había puesto en marcha el “enfoque hotspot”. En septiembre de 2015, el Ministerio del Interior italiano había identificado cuatro zonas portuarias marítimas en las que debían establecerse hotspots, entre ellas Lampedusa (Contrada Imbriacola). La finalidad de esos centros era llevar a cabo el registro y la identificación de los inmigrantes como paso previo a su posterior clasificación y envío, tanto de los solicitantes de asilo que necesitaban ser reubicados en los hotspots nacionales y regionales como de los inmigrantes irregulares que no habían solicitado protección internacional y serían expulsados. Por lo tanto, los hotspots no estaban destinados, al menos en el momento relevante para el caso en cuestión, a servir como hotspots de detención, sino más bien como instalaciones de identificación y envío. Por otra parte, la legislación nacional relativa a los hotspots estaba constituida por el art. 10 ter del Decreto Legislativo n.º 286/1998, modificado por el art. 17 del Decreto Ley n.º 13/2017. De conformidad con esta disposición, se habían creado “centros de crisis” o hotspots instituidos tanto en virtud del Decreto-Ley n.º 451/1995, convertido con modificaciones por la Ley n.º 563 de 29 de diciembre de 1995 (Hotspot di Soccorso e Prima Accoglienza - Hotspot de Socorro y Primera Acogida), como en virtud del art. 9 del Decreto Legislativo n.º 142/2015.
La Corte Europea señaló que, si bien el Decreto-Ley n.º 13 había identificado los dos tipos de instalaciones existentes aptas para servir de hotspots, el Gobierno italiano no había demostrado que el marco normativo italiano, incluidas las normas aplicables de la UE, proporcionara instrucciones claras relativas a la detención de inmigrantes en esas instalaciones. A este respecto, la Corte Europea no encontró ninguna referencia, en el derecho interno citado por el Gobierno, a los aspectos sustantivos y procesales de la detención o a otras medidas que conlleven la privación de la libertad aplicables a los inmigrantes en los hotspots. El Gobierno tampoco había presentado fuente jurídica alguna que afirmara que el hotspot de Lampedusa estaba clasificado como centro de identificación y expulsión (donde los inmigrantes, en determinadas condiciones, podían ser detenidos legalmente en virtud de la legislación nacional). Por otro lado, los informes de observadores independientes —la mayoría basados en visitas in situ—, así como de organizaciones nacionales e internacionales, describen unánimemente el hotspot de Lampedusa como una zona cerrada, con barrotes, verjas y vallas metálicas de la que los inmigrantes no pueden salir ni siquiera una vez identificados, lo que implica una privación de la libertad que no está regulada por la ley ni sometida a control judicial. En particular, la Corte Europea se remitió al informe del Garante de 2016-2017 relativo a su visita a los hotspots de identificación y expulsión y a su informe de 2018 al Parlamento italiano. También se remitió al informe del Senado sobre los centros de identificación y expulsión en Italia y a los informes del Servicio de Investigación Parlamentaria Europea, del Representante especial de la Secretaria General para las Migraciones y los Refugiados del Consejo de Europa, del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes y del Comité contra la Tortura de la ONU.
La Corte Europea sostuvo que, en virtud de la Convención, en el momento en que los inmigrantes intentan ser admitidos en el territorio de un Estado parte, la limitación de su libertad de circulación en un hotspot puede estar justificada —durante un período de tiempo limitado y estrictamente necesario— a efectos de la identificación, registro y entrevista con vistas a su posible traslado. En estas circunstancias, la detención de solicitantes de asilo a la espera de que se tramite su solicitud (en virtud de la primera parte del artículo 5.1.f) o la detención de inmigrantes irregulares con vistas a su expulsión (en virtud de la segunda parte de la misma disposición) está regulada por la ley. Sin embargo, en las circunstancias de este caso, la imposibilidad de los inmigrantes de abandonar legalmente la zona cerrada del hotspot de Lampedusa no estaba comprendida en ninguna de las situaciones descritas anteriormente. La limitación de la libertad de circulación de los recurrentes equivalía claramente a una privación de su libertad personal en virtud del art. 5 de la Convención, más aún si se tiene en cuenta que la duración máxima de su estadía en el hotspot de crisis no estaba definida por ninguna ley o reglamento y que las condiciones materiales de su estadía eran inhumanas y degradantes.
La Corte Europea consideró que, si bien la naturaleza y la función de los hotspots de acuerdo con el derecho interno y el marco normativo de la UE pueden haber cambiado considerablemente con el tiempo, en el momento de los hechos, es decir, en 2017, el marco normativo italiano no permitía el uso del hotspot de Lampedusa como hotspot de detención de extranjeros. 
La Corte Europea señaló que, a la luz de las consideraciones anteriores y teniendo en cuenta que los recurrentes habían sido ubicados en el hotspot de Lampedusa por las autoridades italianas y que habían permanecido allí durante diez días sin una base jurídica clara y accesible, y en ausencia de una medida motivada que ordenara su retención antes de ser expulsados a su país de origen, los recurrentes habían sido privados arbitrariamente de su libertad, en violación de la primera parte del art. 5.1.f de la Convención.
La Corte Europea reiteró que por expulsión colectiva, en el sentido del art. 4 del Protocolo n.° 4 de la Convención, debía entenderse toda medida que obligue a los extranjeros, como grupo, a abandonar un país, salvo que tal medida sea adoptada tras un examen razonable y objetivo del caso particular de cada extranjero del grupo y sobre la base de ese examen. Por otra parte, el art. 4 del Protocolo n.° 4 no garantiza el derecho a una entrevista individual en todas las circunstancias y las exigencias de esta disposición pueden satisfacerse cuando cada extranjero tiene la posibilidad real y efectiva de presentar alegaciones contra su expulsión y cuando esas alegaciones son examinadas de manera adecuada por las autoridades. En este caso, los recurrentes declararon que no se había celebrado entrevista alguna con las autoridades antes de que firmaran las órdenes de denegación de entrada, de las que no habían recibido copia. La Corte Europea observó que el Gobierno italiano no había impugnado la información presentada por los recurrentes a este respecto.
Por otra parte, la Corte Europea reconoció que el texto de las órdenes relativas a los dos primeros recurrentes era estándar y no revelaba análisis alguno de su situación personal. La Corte Europea también observó que el Gobierno italiano no había presentado copia alguna de los documentos relacionados con el procedimiento de identificación de los extranjeros. Los recurrentes habían sido sacados por la fuerza el día en que habían sido notificados de las órdenes de denegación de entrada. Se les habían atado las muñecas con correas de velcro durante los traslados a los aeropuertos y se les habían quitado los teléfonos celulares hasta su llegada a Túnez.
La Corte Europea se remitió al informe del Garante de 2016-2017 según el cual, tras una visita al hotspot de Lampedusa, el Garante invitó a las autoridades italianas a suspender la práctica de que los inmigrantes firmaran la ficha de información durante sus procedimientos de identificación. En su informe de 2018 al Parlamento italiano, el Garante también había observado que los inmigrantes eran detenidos ilegalmente en los hotspots durante los procedimientos de identificación y que se ejecutaban por la fuerza denegaciones de entrada diferida (respingimenti differiti), basadas en una decisión de la autoridad de la seguridad pública.
La Corte Europea observó que, en 2017, la Comisión Extraordinaria para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos del Senado de la República había informado que la ficha de información utilizada en el hotspot de Lampedusa no podía calificarse como una entrevista propiamente dicha, sino como un simple cuestionario formulado de forma concisa y, en cualquier caso, de difícil comprensión para los extranjeros afectados. Asimismo, señaló que, teniendo en cuenta el breve lapso de tiempo transcurrido entre la firma por parte de los recurrentes de las resoluciones de denegación de entrada y su expulsión, y el hecho de que supuestamente no habían comprendido el contenido de las resoluciones y de que a dos de los recurrentes no se les había proporcionado una copia, el Gobierno italiano no había demostrado que, en las circunstancias del caso, los recurrentes pudieran recurrir esas resoluciones.
Asimismo, la Corte Europea señaló que, en su sentencia n.º 275 del 8 de noviembre de 2017, había observado que las denegaciones de entrada diferida llevadas a cabo mediante el uso de la fuerza exigían una intervención legislativa, ya que esa medida tenía un impacto en la libertad personal del individuo en el sentido del art. 13 de la Constitución y debía regularse de conformidad con el apartado 3 de esa disposición.
En estas circunstancias, la Corte Europea consideró que las órdenes de denegación de entrada y de expulsión no habían tenido debidamente en cuenta la situación individual de los recurrentes. Tales decisiones habían constituido una expulsión colectiva de extranjeros en el sentido del art. 4 del Protocolo nº 4 del Convenio y, por lo tanto, también se había producido una violación de esta disposición.