Sentencia n.° 2023-849 DC, del 21-7-2022

En https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/communique/decision-n-2023-849-dc-du-14-avril-2023-communique-de-presse.

Antecedentes del caso: la primer ministro de Francia, diputados y senadores impugnaron ante el Consejo Constitucional la ley de financiación rectificativa de la seguridad social para 2023, impulsada por el Gobierno de Emmanuel Macron. La norma, entre otras medidas, amplía la edad mínima de jubilación de 62 a 64 años y prevé un aumento del período de aportes para percibir una jubilación completa, que será de 172 trimestres, es decir, 43 años.
Los diputados y senadores recurrentes impugnaron ciertos aspectos de los procedimientos relativos a la adopción de la ley. Objetaron el intento de llevar a cabo una reforma previsional por medio de una ley de financiación; sostuvieron que una vía de estas características solo procede en circunstancias de excepción que no se cumplen en este caso; cuestionaron el recurso indebido a un examen acelerado de la ley, cuando habría correspondido un procedimiento legislativo ordinario, y señalaron faltas en la claridad y sinceridad del debate parlamentario.
Asimismo, impugnaron las disposiciones en que se prevé la ampliación de la edad legal jubilatoria y la aceleración de los aumentos del número de trimestres de aportes requeridos para percibir la jubilación completa, es decir, sin ningún descuento, por considerarlas contrarias a la política de solidaridad del Estado y a las medidas destinadas a garantizar la igualdad entre hombres y mujeres.

Sentencia: el Consejo Constitucional resolvió que la ley de financiación rectificativa de la seguridad social se ajusta a la Constitución, pero invalidó seis grupos de disposiciones. 
En cuanto a los procedimientos relativos a la adopción de la ley, los diputados y senadores presentaron distintas objeciones. Cuestionaron la aplicación de una ley de financiación para llevar a cabo una reforma del sistema previsional. Alegaron que, de los trabajos preparatorios de la revisión constitucional de 1996 por la que se establecen las leyes de financiación de la seguridad social, así como de los textos orgánicos adoptados para su aplicación, se desprende que el recurso a una ley de financiación rectificativa está reservado a determinadas situaciones de urgencia, a circunstancias excepcionales o a la corrección de desequilibrios financieros importantes. Sostuvieron que esas condiciones no se cumplen en este caso y subrayaron el impacto financiero mínimo de las medidas previstas por la ley en el presupuesto de la seguridad social para 2023. El recurso a este proyecto de ley constituyó, de acuerdo con los recurrentes, una desviación en el procedimiento con el único objetivo de permitir al Gobierno beneficiarse de las condiciones de examen acelerado previstas en el art. 47.1 de la Constitución, cuando una reforma de esta naturaleza debería haber sido examinada según el procedimiento legislativo ordinario.
A fin de examinar estas objeciones, el Consejo Constitucional se fundó en los términos de los arts. 34 y 47.1 de la Constitución, relativos a las leyes de financiación de la seguridad social, y en las disposiciones orgánicas que precisan los términos de su aplicación. De acuerdo con el art. 34: “las leyes de financiación de la seguridad social determinarán las condiciones generales de su equilibrio financiero y, teniendo en cuenta sus previsiones de ingresos, fijan sus objetivos de gasto, bajo las reservas previstas por una ley orgánica”. Según el art. 47.1: “el Parlamento votará los proyectos de ley de financiación de la seguridad social en las condiciones previstas en una ley orgánica”. 
El Consejo Constitucional consideró que, ni de los arts. ni de los trabajos preparatorios de las disposiciones orgánicas vigentes, se desprende que el recurso a un proyecto de ley de financiación rectificativa de la seguridad social esté sujeto a condiciones distintas de las que resultan de tales disposiciones. Así pues, al contrario de lo que sostienen los recurrentes, el recurso a un vehículo legislativo de estas características no está supeditado a la urgencia, a circunstancias excepcionales ni a un desequilibrio importante de las finanzas sociales.
Cuando se somete al Consejo Constitucional una ley de financiación rectificativa de la seguridad social, lo único que le corresponde es comprobar que las disposiciones recaigan en el “ámbito obligatorio” —art. introductorio, presentación en dos partes de ingresos/gastos, rectificación de las previsiones, balances y objetivos— y verificar que las demás disposiciones no constituyan cavaliers sociaux —expresión del derecho francés con que se alude a una disposición contenida en una ley de financiación de la seguridad social que no está comprendida en su “ámbito exclusivo” ni “facultativo” y que el Consejo Constitucional, por esta razón, declara inconstitucional—, sino que se inscriban en una de las categorías del “ámbito facultativo”. 
En particular, el Consejo Constitucional consideró que, si las disposiciones relativas a la reforma previsional, que no recaen en el “ámbito obligatorio” de las leyes de financiación de la seguridad social, hubieran podido incluirse en una ley ordinaria, la elección inicial del Gobierno de incluirlas dentro de una ley de financiación rectificativa resulta, en sí misma, constitucional. Asimismo, señaló que no corresponde al Consejo Constitucional sustituir la apreciación del legislador a este respecto, sino únicamente asegurarse de que las medidas recaigan en una de las categorías del art. L. O. 111.3.12 del Código de Seguridad Social, relativo a las disposiciones facultativas.
Por estas razones, el Consejo Constitucional desestimó el reclamo de que el legislador había recurrido indebidamente a una ley de financiación rectificativa de la seguridad social. 
En los tres recursos se alegó, asimismo, que los estrictos plazos de examen previstos en el art. 47.1 de la Constitución (20 días ante la Asamblea Nacional, 15 ante el Senado, en primera lectura, y 50 en total) no podían aplicarse a este proyecto de ley de financiación rectificativa. 
Al respecto, el Consejo Constitucional sostuvo que, según el art. 47.1 de la Constitución, estos plazos de examen son aplicables no solo a la ley de financiación anual, sino también a las leyes de financiación rectificativa que modifican las disposiciones a lo largo del año, y que la urgencia no constituye una condición para su implementación. 
El Gobierno, al remitir al Senado el proyecto de ley tras expirar el plazo de 20 días concedido a la Asamblea Nacional para pronunciarse en primera lectura, se limitó a aplicar las normas particulares de examen derivadas del art. 47.1 de la Constitución. Además, dado el avance del examen del proyecto de ley por parte de la Asamblea Nacional una vez expirado el plazo, la prolongación de los debates no habría permitido la aprobación del texto.
Otro aspecto de la controversia relativa al procedimiento de adopción de la ley se refería a la claridad y sinceridad de los debates parlamentarios. En particular, los legisladores recurrentes plantearon la cuestión de si la aplicación acumulativa de varios de los procedimientos previstos por la Constitución y el reglamento de las asambleas había viciado el proceso. 
A partir del examen sucesivo de cada uno de los procedimientos, el Consejo Constitucional constató que habían sido aplicados de conformidad con el reglamento de las asambleas y que ninguno había menoscabado de manera sustancial las exigencias de claridad y sinceridad del debate parlamentario. 
Sostuvo, por lo tanto, que el hecho de que varios de los procedimientos previstos por la Constitución y el reglamento de las asambleas hubieran sido aplicados acumulativamente para acelerar el examen de la ley no podía, por sí solo, invalidar la totalidad del proceso legislativo. Aunque la aplicación combinada de los procedimientos sea poco habitual, en atención a las condiciones del debate, no supone la inconstitucionalidad de la ley.
Sobre el fondo, relativo a la reforma previsional, el Consejo Constitucional examinó la impugnación de las disposiciones del art. 10 de la ley controvertida, que prevé la ampliación de la edad legal de jubilación de 62 a 64 años y la aceleración de los aumentos del número de trimestres de aportes requeridos para percibir la jubilación completa. En particular, los recurrentes alegaron que estas disposiciones comprometían la política de solidaridad nacional en favor de los trabajadores jubilados y la seguridad material de los trabajadores de edad avanzada, en violación del undécimo párrafo del preámbulo de la Constitución de 1946. También sostuvieron que las disposiciones anulaban los propósitos compensatorios de las medidas destinadas a corregir las desigualdades entre hombres y mujeres, por lo que resultaban contrarias al tercer párrafo del preámbulo. Por último, alegaron que la ampliación de la edad legal de jubilación repercutía en el aumento de la tasa de desempleo y la prolongación de los períodos de precariedad de los trabajadores de edad avanzada, en violación del art. 1.° de la Constitución.
El Consejo Constitucional señaló que, en virtud del undécimo párrafo del preámbulo de la Constitución de 1946, la Nación “garantiza a todos, particularmente al niño, a la madre, y a los trabajadores jubilados, la protección de la salud, la seguridad material, el descanso y el ocio. Todo ser humano que, por razón de su edad, de su estado físico o mental o de la situación económica, se encuentre ante la incapacidad de trabajar tiene derecho a obtener de la colectividad los convenientes medios de existencia”.
De acuerdo con su jurisprudencia, el Consejo Constitucional consideró que la obligación constitucional que resulta de las disposiciones en cuestión supone la aplicación de una política de solidaridad nacional en favor de los jubilados. Sin embargo, para satisfacer tal exigencia, el legislador puede elegir los métodos que considere más apropiados. En particular, es libre en todo momento, en el ámbito que le reserva el art. 34 de la Constitución, de modificar los textos anteriores o derogarlos, sustituyéndolos por otras disposiciones, si fuera necesario. No es menos libre de adoptar, para la consecución o concertación de los objetivos de naturaleza constitucional, procedimientos nuevos cuya pertinencia debe evaluar. Sin embargo, el ejercicio de esta facultad no debe tener como consecuencia privar de garantías jurídicas a las exigencias constitucionales. 
A este respecto, el Consejo Constitucional advirtió que, al adoptar las disposiciones impugnadas, el legislador pretendía asegurar el equilibrio financiero del sistema previsional y garantizar su sostenibilidad. Observó que tuvo en cuenta, en particular, el aumento de la esperanza de vida. Entre las medidas adoptadas figuran la ampliación de la edad jubilatoria a 64 años, tanto para los trabajadores del sector privado como del público, y la aceleración de los aumentos del número de trimestres de aportes requeridos para percibir la jubilación completa. El legislador, además, mantuvo o amplió las posibilidades de jubilación anticipada para las personas con una larga carrera profesional, las que cuentan con un porcentaje de incapacidad laboral fijado por reglamento o los trabajadores discapacitados. Asimismo, mantuvo en 67 años la edad de cancelación del descuento de la pensión aplicado a los empleados públicos que no hubieran aportado la cantidad de trimestres exigida, y estableció una edad de cancelación del descuento para la función pública. En suma, las medidas no resultan inadecuadas en función del objetivo fijado y no se privó de garantías jurídicas a las exigencias constitucionales.
A continuación, al pronunciarse sobre la denuncia de inobservancia del tercer párrafo del preámbulo de la Constitución de 1946, que obliga a garantizar a la mujer, en todos los ámbitos, derechos iguales a los del hombre, el Consejo Constitucional señaló que las disposiciones impugnadas no tenían ni por objeto ni por efecto suprimir el beneficio del aumento de cuatro trimestres del período de seguro que se concede a las mujeres aseguradas en razón de las repercusiones de la maternidad en su vida profesional, previsto en el art. L. 351.4 del Código de Seguridad Social. 
Sin embargo, tanto sobre la base de los reclamos de los recurrentes como de oficio, el Consejo Constitucional invalidó seis grupos de disposiciones que, a su entender, no tienen cabida en la ley examinada, los así llamados cavaliers sociaux. 
Al constatar que las disposiciones no incidían de ninguna manera o bien tenían un efecto demasiado indirecto sobre los ingresos de los regímenes básicos obligatorios o de los organismos que contribuyen a su financiación, el Consejo Constitucional, de conformidad con su jurisprudencia establecida en materia de cavaliers sociaux, declaró inválidos los siguientes arts.: el art. 2, relativo a lo que se denomina como “índice sénior”, cuyo objeto es promover el empleo de los mayores de 55 años; el art. 3, sobre el “contrato laboral sénior”; el art. 6, que introduce algunos cambios en la organización de la recaudación de los aportes a la seguridad social; algunas disposiciones incluidas en el art. 10, relativas a las condiciones de acceso a la jubilación anticipada de las personas que hayan completado sus servicios en un puesto clasificado como activo o superactivo, es decir, los que suponen un riesgo particular o esfuerzos excepcionales por parte del trabajador, durante los diez años anteriores al registro de la relación laboral; ciertas disposiciones del art. 17, relativas al seguimiento específico en beneficio de los trabajadores que ejerzan o hayan ejercido ocupaciones o actividades particularmente expuestas a determinados factores de riesgo profesional, y el art. 27, que establece un sistema de información para los asegurados sobre el sistema de reparto.
Sin entrar a considerar la conformidad de su contenido con otras exigencias constitucionales, el Consejo Constitucional invalidó, por lo tanto, estas seis disposiciones, que jurídicamente resultan separables del resto de la ley.