Sentencia del 18-8-2022

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ARE 843989

Antecedentes del caso: en octubre de 2021, el presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, promovió una reforma de la Ley 8429/1992, que establecía el régimen jurídico aplicable en casos de improbidad administrativa, mediante la sanción de la Ley 14 230/2021. La nueva ley exime de responsabilidad a los agentes públicos que hubieran actuado de manera culposa y/o negligente y requiere prueba de intención para la condena. Por otra parte, elevó el plazo de prescripción que la ley anterior establecía en cinco años. 
El Tribunal Supremo Federal de Brasil decidió sobre un caso relativo a la nueva ley de improbidad administrativa. Una abogada que se había desempeñado como representante legal del Instituto Nacional de Seguridad Social de Brasil (INSS) entre 1994 y 1999 fue acusada en 2006 de haber provocado un perjuicio económico de R$ 391 000 al organismo.
Ante el reclamo de resarcimiento por parte del INSS, el juez de primera instancia no constató que hubiera habido improbidad administrativa ni perjuicios al erario. El organismo fue condenado al pago de una multa por litigios de mala fe, costas y honorarios. 
El Tribunal Regional Federal de la 4.  Región (TRF4), sin embargo, anuló la sentencia y determinó la apertura de una nueva instrucción procesal por entender que, en casos posteriores a la Constitución de 1988, la pretensión de resarcimiento de daños causados al erario por actos de improbidad administrativa no prescribe, según lo dispuesto en el art. 37, 5.
En su recurso ante el Tribunal Supremo, la abogada argumentó sobre la inviabilidad de la acción por haber sido interpuesta en 2006, es decir, vencido el plazo de prescripción de cinco años establecido por la ley vigente. Alegó que la imprescriptibilidad de las acciones de resarcimiento prevista en la Constitución por el art. 37, 5 se refería a los daños derivados de actos de improbidad administrativa, y no de ilícito civil. Además, señaló que no se había comprobado una conducta dolosa y defendió la aplicación retroactiva de la Ley 14 230, que dispone la exigencia de dolo para la configuración de actos de improbidad.
El ministro relator del caso consideró que la controversia era de suma importancia para el escenario político, social y jurídico y que el interés sobre la materia iba más allá de las partes involucradas. De hecho, la decisión del Tribunal Supremo afectaría las candidaturas de algunos políticos no elegibles por contar con causas bajo la imputación de culpa y/o negligencia en el ejercicio de sus funciones, y a quienes la Justicia Electoral podría permitir postularse en las elecciones de octubre de 2022. En cuanto al caso en particular, el ministro relator señaló que el TRF4, sin definir si la abogada había actuado con dolo o culpa, había considerado imprescriptible la pretensión de resarcimiento de daños causados al erario por actos de improbidad administrativa que hubieran ocurrido después de la Constitución de 1988. Observó, además, que el INSS, en la solicitud de resarcimiento, había atribuido a la abogada una conducta negligente. Considerando la interpretación del TRF4 en materia de imprescriptibilidad, la falta de imputación de dolo en el proceso y la sanción de la Ley 14 230 —que considera imprescindible el dolo para la configuración del acto de improbidad administrativa—, el relator juzgó necesario que el Tribunal Supremo definiera si las modificaciones a la ley podrían aplicarse retroactivamente para beneficiar a quienes hubieran incurrido en actos de improbidad en la modalidad culposa, incluso en lo relativo al plazo de prescripción para las acciones de resarcimiento.

Sentencia: el nuevo texto de la ley de improbidad administrativa no puede ser aplicado de manera retroactiva en casos culposos en los que hubiera condenas definitivas y procesos en fase de ejecución de las penas. En los juicios iniciados en vigencia de la ley anterior, debe analizarse el eventual dolo por parte del agente público. 
De acuerdo con la Constitución brasileña, las nuevas normas penales solo pueden aplicarse retroactivamente para beneficiar a condenados en acciones penales. El Tribunal Supremo, por mayoría, consideró que la ley de improbidad administrativa recaía en el ámbito del derecho administrativo sancionador, y no del derecho penal. Por lo tanto, aun cuando la nueva norma resulte beneficiosa para los acusados por conductas culposas, solo debe aplicarse retroactivamente en los casos que no hayan sido resueltos de manera definitiva. La mayoría entendió que, derogada la imputabilidad por culpa, no corresponde continuar con las acciones fundadas bajo ese supuesto de responsabilidad, aunque destacó que, antes de que el proceso concluya, el juez debe analizar si el agente actuó con dolo. 
Por su parte, los ministros Ricardo Lewandowski y Gilmar Mendes consideraron que las normas del derecho administrativo sancionador y las normas penales eran equiparables, de modo que la ley más benéfica debía aplicarse de manera retroactiva, incluso en causas pasadas en autoridad de cosa juzgada.
En lo que respecta al caso concreto, el Tribunal Supremo reconoció de manera unánime la prescripción de la acción según el plazo previsto en la ley anterior y restableció la sentencia de primera instancia que había absuelto a la abogada.