Sentencia del 10-11-21 

En http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_443_esp.pdf

Caso Profesores de Chañaral y otras municipalidades vs. Chile

Antecedentes del caso: en el contexto de la dictadura militar en Chile, la educación pública fue profundamente intervenida durante la década de 1980. De esta forma, se traspasó la administración de los establecimientos escolares desde el nivel central a las municipalidades del país. Este cambio implicó que el personal docente quedara sometido al Código de Trabajo y se rigiera por las normas aplicables al sector privado. Por medio del art. 40 del Decreto Ley n.° 3551, en 1981 se creó una asignación especial no imponible para el personal docente dependiente del Ministerio de Educación Pública. No obstante, los profesores que fueron transferidos del Estado central a las municipalidades no recibieron la asignación, por lo que surgió la denominada “deuda histórica del magisterio”. Sin embargo, la situación fue desigual, ya que algunos docentes continuaron recibiendo la asignación luego de su traspaso, gracias a convenios con las mismas municipalidades o al reconocimiento de que estos montos formaban parte de su remuneración. 
Debido al contexto de la dictadura, recién a partir de 1990, con la transición democrática, los profesores pudieron iniciar demandas judiciales para el pago de la asignación. En el marco de trece procesos entablados contras las municipalidades de Chañaral, Chanco, Pelluhue, Parral, Vallenar y Cauquenes, se dictaron sentencias que reconocían el pago de la asignación especial a 846 docentes. En los trece casos, se presentaron liquidaciones que establecieron de forma individualizada los montos adeudados. Si bien en cuatro de los trece procesos se dictaron decretos, ninguno de ellos pudo ser ejecutado, ya que no contaban con un respaldo patrimonial que permitiera el pago. Asimismo, en seis procesos se intentaron embargos de bienes municipales, pero no en todos se logró el embargo efectivo y la subasta. El apremio de arresto en contra del alcalde fue ordenado en los casos de Chañaral y Vallenar. Finalmente, en seis de los procesos se lograron convenios de pagos parciales. A pesar de todas estas medidas, en ningún caso se había logrado cancelar la totalidad de lo adeudado a los docentes.
Las municipalidades de Chañaral, Chanco y Cauquenes intentaron demandar al fisco de Chile con el fin de obtener los fondos necesarios para cumplir con el pago de lo adeudado. Sin embargo, las demandas fueron rechazadas, con el argumento de que la estructura misma del Estado chileno y la autonomía municipal eximían al fisco de dar recursos a las municipalidades para pagar sus deudas.

Sentencia: la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la responsabilidad internacional del Estado de Chile por las violaciones a diversos derechos en perjuicio de 846 profesores de las municipalidades de Chañaral, Chanco, Pelluhue, Parral, Vallenar y Cauquenes. En particular, consideró que los procesos de ejecución de las sentencias dictadas en favor de los 846 profesores, que condenaban a las municipalidades al pago de una asignación especial, habían resultado irregulares e ineficaces e implicaban una violación, por parte del Estado, de las garantías judiciales, a la protección judicial y al derecho a la propiedad de los docentes. Tomando en cuenta que las víctimas son todas personas mayores de 60 años y que un quinto de ellas había fallecido esperando por más de 25 años la ejecución de los fallos, la Corte Interamericana señaló que el Estado había desconocido su deber reforzado de garantizar la debida diligencia en el acceso a la Justicia de las personas mayores y la celeridad en los procesos en los que participaba esta población en situación de vulnerabilidad. En consecuencia, concluyó que el Estado era responsable por la violación de los arts. 8.1, 21, 25.1 y 25.2.c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los arts. 1.1 y 2 del mismo instrumento.
1. Excepción preliminar
El Estado presentó la excepción preliminar de falta de agotamiento de los recursos internos con respecto a ocho de los trece procesos que componen este caso. Alegó que los peticionantes, en tres casos, no habían presentado a tiempo la solicitud de ejecución de las sentencias, mientras que, en los cinco casos restantes, habían omitido ejercer los recursos de reposición o de protección contra la negativa de los alcaldes a pagar. Con respecto a las causas contra las municipalidades de Chanco, Pelluhue y Cauquenes, la Corte Interamericana consideró que la excepción preliminar interpuesta por el Estado resultaba improcedente, ya que no había sido planteada en la etapa de admisibilidad ante la Comisión.
Sobre la causa contra la municipalidad de Chañaral, la Corte Interamericana consideró que el Estado planteaba cuestiones que correspondían al análisis sobre el fondo de la controversia, por lo que desestimó el pedido de excepción.
2. Fondo
En el análisis de fondo de este caso, la Corte Interamericana estudió las alegadas violaciones a la protección judicial (a); la razonabilidad del plazo de más de veinticinco años transcurrido desde el inicio de los procesos de ejecución de sentencia sin que se haya logrado el pago total de las deudas (b); los deberes del Estado de adoptar su normativa interna para hacer efectivos los derechos a las garantías judiciales y al plazo razonable (c), y, finalmente, la afectación del derecho a la propiedad de los profesores (d).
a. Sobre el derecho a la protección judicial. La Corte Interamericana reiteró que, como parte de las obligaciones contenidas en el art. 25 de la Convención Americana, las autoridades públicas no pueden obstaculizar el sentido y alcance de las decisiones judiciales ni retrasar indebidamente su ejecución. En este caso concreto, la ausencia de un impulso de oficio en la tramitación de la ejecución de las sentencias laborales, así como la ineficacia de los medios establecidos en el ordenamiento interno con el fin de lograr el pago de sentencias contra una municipalidad, unido a la inexistencia de reglas presupuestarias que obliguen al Estado a dotar de fondos a las municipalidades para el pago de deudas reconocidas judicialmente, dieron lugar a una situación de indefensión y desprotección para los 846 docentes que habían obtenido una sentencia favorable. Por eso, hubo una violación del derecho a la protección judicial, ya que, en la práctica y debido a las deficiencias en el marco normativo interno, los docentes no habían contado con medios efectivos para garantizar la ejecución completa, perfecta, rápida e integral de las sentencias por más de veinticinco años, conforme a las obligaciones establecidas en el art. 25.2.c de la Convención Americana.
La Corte Interamericana subrayó, además, que las víctimas eran todas personas mayores. La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, de la cual Chile forma parte, reconoce el derecho de acceso a la Justicia y establece el deber de los Estados de garantizar la debida diligencia y el tratamiento preferencial para la tramitación, resolución y ejecución de las decisiones en procesos administrativos y judiciales. De esta forma, la Corte Interamericana determinó que existía un derecho a un tratamiento preferencial de las personas mayores en la ejecución de las sentencias a su favor y un correlativo deber estatal de garantizarles un acceso diligente, célere y efectivo a la Justicia, tanto en los procesos administrativos como judiciales, incluida la etapa de ejecución de sentencia. En este caso, Chile no respetó ese derecho e incumplió con ese deber.
b. Sobre la garantía del plazo razonable. La Corte Interamericana constató que habían pasado entre 22 y 27 años sin que se hubieran cumplido las sentencias de forma integral. Este plazo resulta irrazonable, sobre todo si se toma en cuenta que los asuntos conocidos no presentaban mayor complejidad. Asimismo, consideró que la falta de claridad sobre las reglas del proceso de ejecución de sentencias laborales contra municipalidades, junto con la falta de efectividad de los medios establecidos por el derecho interno para lograr su cumplimiento, habían afectado la duración del proceso. De esta forma, la Corte Interamericana concluyó que la actividad procesal de los interesados o la falta de ella no había sido una condición determinante en la excesiva duración de los procedimientos de ejecución de sentencia. Al contrario, fueron estos problemas estructurales los que llevaron a un retraso irrazonable en la ejecución de las sentencias.
c. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno en relación con los derechos a un plazo razonable y a la protección judicial. La Corte Interamericana consideró que las violaciones a los derechos a la protección judicial y al plazo razonable se habían producido por la existencia de un marco normativo interno poco claro e ineficaz. Asimismo, estas violaciones se debieron también a la falta de normas que obligaran a las municipalidades a cumplir con las sentencias condenatorias y al Estado a dotarlas de fondos para poder pagar. De esta forma, la Corte Interamericana sostuvo que el Estado había incumplido con el deber de adoptar disposiciones de derecho interno, conforme al art. 2 de la Convención Americana, en un plazo razonable, así como con el derecho a la protección judicial. No obstante, advirtió que, posteriormente a los hechos del caso, se había aprobado una reforma al proceso de ejecución en materia laboral que permitía una ejecución de las sentencias a través de un procedimiento posterior y diferenciado, ante un tribunal especializado denominado Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional, regido por el impulso de oficio.
d. Afectación del derecho a la propiedad. En este caso, las municipalidades fueron condenadas a pagar a las presuntas víctimas una asignación establecida por el art. 40 del Decreto Ley 3551 a partir de las fechas de las contrataciones de los profesores y durante todo el tiempo de su contrato. Estas sentencias firmes imponían el pago de una suma a los docentes, que fue especificada por medio de las liquidaciones presentadas en todos los procesos de ejecución. De esta forma, la Corte Interamericana consideró que estas sumas habían ingresado al patrimonio de los profesores, por lo que constituían un derecho adquirido. Por consiguiente, la falta de pago implicó la afectación de los derechos adquiridos sobre montos que habían ingresado al patrimonio de las víctimas, por lo que había sido vulnerado el art. 21 de la Convención Americana.
3. Reparaciones
La Corte Interamericana estableció que su sentencia constituía, en sí misma, una forma de reparación. Ordenó las siguientes medidas de reparación integral:
a. Medidas de restitución: el Estado deberá abonar directamente a las 846 víctimas del caso, o a sus derechohabientes, las sumas adeudadas en tres pagos anuales, contados a partir de un año de la notificación de la sentencia. 
b. Satisfacción: el Estado deberá publicar el resumen oficial de la sentencia una sola vez en el Diario Oficial y en un diario de amplia circulación nacional; publicar la sentencia en su integridad en un sitio web oficial del Estado; realizar un acto de reconocimiento de responsabilidad internacional por los hechos del caso.
c. Garantías de no repetición: el Estado deberá crear e implementar un plan de capacitación y sensibilización a los operadores judiciales sobre el acceso a la Justicia de las personas mayores.
d. Indemnizaciones compensatorias: el Estado deberá pagar las sumas monetarias fijadas en la sentencia por concepto de daño inmaterial y el reintegro de costas y gastos.
La Corte Interamericana supervisará el cumplimiento íntegro de la sentencia y considerará concluido el caso una vez que el Estado haya cumplido con lo dispuesto.