20-7-2021

En https://www.tribunalconstitucional.es/NotasDePrensaDocumentos/NP_2021_076/2021-1975ATC.pdf

Recurso de inconstitucionalidad 1975-2021, interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con el artículo único, apartado cinco, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 8/2021, en cuanto a la nueva redacción al art. 38.2 de la Ley 8/2008, de salud de Galicia

Antecedentes del caso: el abogado del Estado, en nombre del presidente del Gobierno, interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único, apartado cinco, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 8/2021, que modifica el art. 38.2 de la Ley 8/2008 de salud de Galicia. Invocó el art. 161.2 CE y el art. 30 LOTC para que se suspendiera el precepto legal impugnado.
Sostuvo que debía mantenerse la suspensión del precepto impugnado porque, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional y un informe emitido por la Dirección General de Salud Pública, el levantamiento de la suspensión perjudicaría gravemente los intereses de los ciudadanos afectados y, por lo tanto, también el interés general. Argumentó que el art. 38.2 de la Ley 8/2008 de salud de Galicia (en la redacción dada por el artículo único de la Ley 8/2021) establecía medidas que no solo afectaban derechos fundamentales, sino que, además, podían ser irreversibles, ya que, una vez adoptadas, era imposible retrotraerlas. 
Explicó que así sucede con las medidas de control de personas enfermas, de personas que estén o hayan estado en contacto con enfermos y de personas que presenten síntomas compatibles con la enfermedad transmisible, previstas en los números 1.º, 3.º y 4.º del art. 38.2.b) de la Ley 8/2008. La norma no exige autorización judicial para la internación de personas y el aislamiento en domicilio o lugar de internación, por lo que la ejecución de estas medidas preventivas supone la atribución al poder ejecutivo autonómico de formular resoluciones de carácter irreversible, con el consiguiente perjuicio para los ciudadanos afectados. Eso sucede con el sometimiento a vacunación obligatoria, previsto en el número 5.º del art. 38.2.b) de la Ley 8/2008. Se trata de una medida irreversible y supone una intervención física en las personas que afecta directamente al derecho garantizado por el art. 15 CE. Las medidas previstas en el número 6.º del art. 38.2.b) de la Ley 8/2008, referidas al control del entorno inmediato de las personas enfermas o de las personas que estén o hayan estado en contacto con ellas, así como de las zonas afectadas, limitan la libertad de circulación (art. 19 CE) de los ciudadanos afectados y tienen también carácter irreversible. La adopción de estas medidas, pese a la cautela establecida en el último párrafo del número 6.º, supone un gravamen de carácter irreversible para los derechos de los ciudadanos garantizados por el art. 19 CE.
El abogado del Estado, además, sostuvo que las medidas previstas en el art. 38.2 de la Ley 8/2008 afectaban a la coordinación sanitaria que correspondía al Estado en la pandemia. Consideró que se vulneraba así el interés general que proporcionaba una coordinación sanitaria estatal, lo que daba lugar a que las medidas en cuestión, como la vacunación obligatoria, los confinamientos de población, la limitación de las reuniones, etc., entraran en contradicción con las que pudiera adoptar el Estado al gestionar la pandemia del COVID-19. En tal sentido, el abogado del Estado se remitió al informe de la Dirección General de Salud Pública, que señala que la ley autonómica impugnada establece medidas que podrían entrar en contradicción con las líneas de actuación coordinadas que se aprueban en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional Salud. En particular, el informe remarca que la ley autonómica impugnada se separó claramente de la actual estrategia de vacunación no obligatoria contra el COVID-19.

Sentencia: el Tribunal Constitucional de España, por unanimidad, dispuso mantener la suspensión del número 5.° del art. 38.2 b) de la Ley 8/2008 de salud de Galicia, que faculta a las autoridades sanitarias autonómicas a imponer la vacunación obligatoria a la ciudadanía gallega, a fin de controlar cualquier enfermedad infecciosa transmisible (no solo el COVID-19) en situaciones de grave riesgo para la salud pública. 
El Tribunal Constitucional debió determinar si procedía mantener o levantar la suspensión de la vigencia del art. 38.2 de la Ley 8/2008 de salud de Galicia, en la redacción dada por el apartado 5.° del artículo único de la Ley 8/2021, suspendido en su aplicación por la invocación del art. 161.2 CE que realizó el presidente del Gobierno en su escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad. Las representaciones procesales de la Xunta de Galicia y del Parlamento de Galicia solicitaron el levantamiento anticipado de la suspensión, mientras que el abogado del Estado se opuso. 
Asimismo, el Tribunal Constitucional estimó que la solicitud de levantamiento anticipado de la suspensión sin esperar al transcurso de los cinco meses previstos en el art. 161.2 CE resultaba procesalmente viable, pues ese era el límite máximo inicialmente previsto. Las potestades del Tribunal Constitucional incluyen la posibilidad de ratificar o levantar la suspensión dentro de ese plazo.
La mencionada Ley 8/2008 pretende responder a la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia. Fue aprobada por el legislador autonómico durante la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020 para contener la propagación de infecciones causadas por el COVID-19, con una prórroga autorizada por el Congreso de los Diputados hasta el 9 de mayo de 2021. El precepto fue impugnado porque, según el recurso, introducía restricciones y limitaciones de derechos fundamentales, por lo que infringía la reserva de ley orgánica en materia de desarrollo de derechos fundamentales (art. 81.1 CE), y porque invadía la competencia estatal exclusiva en materia de coordinación sanitaria (art. 149.1.16 CE). 
El Tribunal Constitucional no apreció que el levantamiento de la suspensión del art. 38.2.b), núms. 1.º, 3.º y 4º, de la Ley 8/2008 pudiera deparar perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general y público o, en su caso, para el interés particular de terceros. Las medidas preventivas en materia de salud pública previstas en los referidos incisos, como el resto de medidas del art. 38, solo podrán ser adoptadas por las autoridades autonómicas “cuando así lo exigiesen razones sanitarias de urgencia o necesidad” y cumpliendo los requisitos que establece el art. 38.ter de la ley de salud de Galicia, lo que implica una motivación expresa que justifique la proporcionalidad de la medida y “la necesaria garantía judicial con arreglo a lo dispuesto en la legislación procesal aplicable”. 
En lo que se refiere a la ejecución de estas medidas preventivas, que “podrá incluir, cuando resultase necesario y proporcionado, la compulsión directa sobre las personas” (art. 38.ter 6), la norma no excluye el control judicial. Si se dispusiera el aislamiento de personas enfermas en su domicilio o el internamiento en un centro hospitalario u otro lugar adecuado, la ejecución de esa medida requiere autorización judicial, en cuanto concierne directamente a la libertad ambulatoria de las personas afectadas. Por otra parte, el Tribunal Constitucional estimó que el alegato del abogado del Estado se sustentaba en una interpretación desmesurada de lo dispuesto en la norma legal impugnada, dado que, en su texto, nada excluye la intervención judicial en caso de que las autoridades sanitarias competentes lleven a cabo la facultad que el precepto otorga. La actuación de esas autoridades deberá ajustarse al respeto a los derechos fundamentales, entre los que se incluyen la libertad personal y la libertad de circulación. Solo forzando el sentido literal del art. 38.2.b), núms. 1.º, 3.º y 4.º, de la ley de salud de Galicia, cabría admitir que la posibilidad de adoptar las medidas preventivas que enuncia este precepto y su ejecución puede ser interpretada como una autorización a las autoridades autonómicas para llevar a cabo actuaciones que la Constitución prohíbe, con exclusión de las garantías judiciales. Por eso, el Tribunal Constitucional levantó la suspensión que afectaba a los núms. 1.º, 3.º y 4.º del art. 38.2.b) de la citada Ley 8/2008, así como la del núm. 2.º (“sometimiento de las personas enfermas a tratamiento adecuado”), inciso sobre el que nada dijo la abogacía del Estado. 
En lo que se refiere a la medida consistente en el “sometimiento a medidas profilácticas de prevención de la enfermedad, incluida la vacunación”, prevista en el núm. 5.º del art. 38.2.b) de la Ley 8/2008, el abogado del Estado consideró que el precepto imponía la vacunación obligatoria, lo que suponía una interferencia en las personas que afecta directamente al derecho garantizado por el art. 15 CE. Se trataría además de una medida irreversible y que se aparta de la actual Estrategia Nacional de Vacunación contra el COVID-19, acordada en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional Salud, que establece la voluntariedad de la vacunación contra esa enfermedad infecciosa. Aunque las representaciones procesales de la Xunta y del Parlamento de Galicia niegan que el precepto impugnado prevea la vacunación obligatoria, lo cierto es que, de su propio tenor literal y del contexto normativo, se infiere que la vacunación puede ser establecida con carácter obligatorio por las autoridades sanitarias autonómicas. En efecto, el número 5.º del art. 38.2.b) alude al “sometimiento” a medidas de prevención de la enfermedad transmisible, “incluida la vacunación”. La previsión debe ser puesta en relación con lo dispuesto en el art. 41.bis d) de la ley de salud de Galicia, que tipifica como infracción leve “la negativa injustificada al sometimiento a medidas de prevención consistentes en la vacunación o inmunización prescritas por las autoridades sanitarias, de acuerdo con lo establecido en la presente ley”. Esa negativa puede calificarse como infracción grave, de acuerdo con el art. 42.bis c), cuando pudiera “producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población”, e incluso, de conformidad con el art. 43.bis d), como infracción muy grave si ese riesgo o daño grave se considera “muy grave”. 
El Tribunal Constitucional sostuvo que la vacunación obligatoria no era una medida preventiva expresamente contemplada en la Ley Orgánica 3/1986, de medidas especiales en materia de salud pública, y suponía una intervención corporal coactiva y practicada al margen de la voluntad del ciudadano, que debería someterse a la vacunación si se adoptara esta medida, bajo pena de poder ser sancionado en caso de negativa injustificada a vacunarse. En consecuencia, en este caso, el levantamiento de la suspensión del precepto impugnado sería susceptible de provocar perjuicios ciertos y efectivos que pueden resultar irreparables o de difícil reparación, en la medida en que la vacunación se impondría en contra de la voluntad del ciudadano. Por lo tanto, el Tribunal Constitucional mantuvo la suspensión que afecta a lo dispuesto en el núm. 5.º del art. 38.2.b) de la Ley 8/2008. 
El abogado del Estado también solicitó mantener la suspensión de las medidas previstas en el núm. 6.º del art. 38.2.b) de la ley de salud de Galicia, referidas al control del entorno inmediato de las personas enfermas o de las personas que estén o hayan estado en contacto con ellas, así como de las zonas afectadas. Estimó que tales medidas preventivas suponían un gravamen de carácter irreversible para la libertad de circulación de los ciudadanos afectados, pues podían ser adoptadas sin sujeción a la necesaria autorización judicial. 
El Tribunal Constitucional no apreció que el levantamiento de la suspensión de la vigencia de esta disposición pudiera deparar perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general. El propio precepto establece límites a la eventual adopción de las medidas que conlleven restricciones a los desplazamientos y agrupaciones de personas. Esas restricciones “nunca podrán ser absolutas, debiendo expresar con claridad y precisión los desplazamientos y agrupaciones que se restringen, actuando con preferencia sobre los desplazamientos y agrupaciones por razones meramente recreativas y de ocio”. Además, deberán en todo caso permitirse “aquellos desplazamientos y agrupaciones que se desarrollen por motivos esenciales o justificados compatibles con la protección de la salud, sin perjuicio, en su caso, de los controles o medidas de prevención adicionales que pudieran establecerse”. Por otra parte, al igual que el resto de medidas preventivas previstas en el art. 38.2, las consistentes en restricciones a los desplazamientos y agrupaciones de personas solo podrán adoptarse si se cumplen los requisitos que establece el art. 38.ter de la ley de salud de Galicia, lo que supone la exigencia de una motivación expresa que justifique la proporcionalidad de la medida adoptada en cada caso (art. 38.ter 3). Además, “la adopción de estas medidas requerirá la necesaria garantía judicial con arreglo a lo dispuesto en la legislación procesal aplicable” (art. 38.ter 3, in fine). Por lo tanto, nada hay en el precepto impugnado que autorice a interpretar que se excluye la intervención judicial para el caso de que se adopten esas medidas. La eventual adopción de estas medidas preventivas y su ejecución quedan sujetas a los requisitos y límites que la Constitución impone. Por eso, el Tribunal Constitucional sí levantó la suspensión que afectaba al resto de lo dispuesto en el art. 38.2b) de esa ley.