7-6-2021

En https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_28_esp.pdf.

Opinión consultiva OC-28/21

La figura de la reelección presidencial indefinida en sistemas presidenciales en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Solicitud: la República de Colombia formuló una consulta sobre “la figura de la reelección presidencial indefinida en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”.
Para un ejercicio más eficaz de su función consultiva, la Corte Interamericana estimó pertinente reformular, a partir de las disposiciones jurídicas relevantes, las preguntas que se encontraban dentro de su competencia consultiva en los siguientes términos: 
Teniendo en cuenta los cuatro párrafos no numerados de la parte de considerandos de la resolución de la IX Conferencia Internacional Americana, los seis párrafos no numerados del preámbulo y los arts. XX y XXXIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; los párrafos primero a quinto y séptimo no numerados del preámbulo y el art. 3.d) de la Carta de la Organización de los Estados Americanos; los cinco párrafos no numerados del preámbulo y los arts. 1, 2, 23, 24, 29 y 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y los párrafos primero, quinto, sexto, octavo, noveno, decimosexto, decimoséptimo, decimonoveno y vigésimo, no numerados del preámbulo, así como los arts. 2 a 7 de la Carta Democrática Interamericana: 
I) 1) ¿Es la reelección presidencial indefinida un derecho humano protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos? 
2) En este sentido, ¿resultan contrarias al art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos las regulaciones que limitan o prohíben la reelección presidencial, ya sea por restringir los derechos políticos del gobernante que busca ser reelegido o por restringir los derechos políticos de los votantes? 
3) O, por el contrario, ¿es la limitación o prohibición de la reelección presidencial una restricción de los derechos políticos que resulta acorde a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la materia? 
II) ¿Es la reelección presidencial indefinida compatible con la existencia de la democracia representativa en el sistema interamericano de protección de derechos humanos?
Para efectos de esta opinión consultiva, la Corte Interamericana conceptualizó la reelección presidencial indefinida como “la permanencia en el cargo de la persona que ejerza la presidencia de la república por más de dos períodos consecutivos de duración razonable” sin que esa duración pueda “ser modificada durante la vigencia del mandato de aquél”. Además, aclaró que las consideraciones realizadas se circunscribían a la posibilidad de reelección presidencial indefinida en un sistema presidencial.

Opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: 
1. Democracia, Estado de derecho y derechos humanos 
En primer término, la Corte Interamericana abordó la interdependencia entre la democracia, el Estado de derecho y la protección de los derechos humanos, que es la base de todo el sistema del que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, Convención Americana) forma parte. En este sentido, la Corte Interamericana destacó que, si bien las democracias implican que los gobernantes sean electos por la mayoría, uno de sus objetivos principales debe ser el respeto de los derechos de las minorías, que se garantiza mediante la protección del Estado de derecho y de los derechos humanos. Eso quedó establecido en los textos de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (en adelante, Declaración Americana), la Convención Americana, la Carta de la Organización de los Estados Americanos (en adelante, Carta de la OEA), la Carta Democrática Interamericana y distintas resoluciones de la OEA. 
Sobre este punto, la Corte Interamericana reiteró que el ejercicio efectivo de la democracia en los Estados americanos constituía una obligación jurídica internacional y que, además, los Estados habían consentido soberanamente en que ese ejercicio dejaba de ser únicamente un asunto de su jurisdicción doméstica, interna o exclusiva. Así, una de las formas que permite al sistema interamericano asegurar el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político es mediante la protección de los derechos políticos reconocidos en el art. XX de la Declaración Americana y en el art. 23 de la Convención Americana. Por lo tanto, la Corte Interamericana consideró que las obligaciones que emanan del art. 23 de la Convención Americana debían ser interpretadas tomando en cuenta el compromiso de los Estados de la región de establecer democracias representativas y respetar el Estado de derecho.
2. Los principios de la democracia representativa 
La Corte Interamericana determinó que los elementos y los componentes esenciales de la democracia representativa, reconocidos en los arts. 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana, respectivamente, definían las características básicas sin las cuales un sistema político dejaría de ser una democracia representativa. En esa medida, a juicio de la Corte Interamericana, esos elementos constituyen criterios orientadores para responder las preguntas planteadas en la solicitud de opinión consultiva. 
En primer lugar, la Corte Interamericana reiteró que el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales era uno los elementos constitutivos de una democracia representativa. En este sentido, resaltó que la única forma en la que los derechos humanos podían tener una eficacia normativa verdadera era reconociendo que la protección de los derechos humanos representaba un límite infranqueable a la esfera de lo susceptible de ser decidido por las mayorías en instancias democráticas. , si se condicionara la validez de un derecho humano reconocido por la Convención a los criterios de las mayorías y a su compatibilidad con los objetivos de interés general, eso implicaría quitarle toda eficacia a la Convención Americana y a los tratados internacionales de derechos humanos. 
En segundo lugar, la Corte Interamericana resaltó que el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho era un elemento constitutivo de la democracia representativa. Ello implica que el ejercicio del poder esté sometido a reglas, fijadas de antemano y conocidas previamente por todos los ciudadanos, con el fin de evitar la arbitrariedad. Al respecto, señaló que el proceso democrático requería de ciertas reglas que limitaran el poder de las mayorías para proteger a las minorías, por lo que las reglas de acceso al ejercicio del poder no podían ser modificadas sin ningún límite por quienes temporalmente ejercieran el poder político. De este modo, estableció que la identificación de la soberanía popular con la mayoría expresada en las urnas era insuficiente para atribuir a un régimen carácter democrático, el que se justifica realmente en el respeto de las minorías y la institucionalización del ejercicio del poder político, sujeto a límites jurídicos y sometido a un conjunto de controles. 
En tercer lugar, tanto la Carta Democrática como el art. 23 de la Convención Americana y el art. XX de la Declaración Americana establecen la obligación de realizar elecciones periódicas. Asimismo, los Estados en la región manifestaron, en la Declaración de Santiago de Chile de 1959, que “la perpetuación en el poder, o el ejercicio de este sin plazo alguno y con manifiesto propósito de perpetuación, son incompatibles con el ejercicio efectivo de la democracia”. En consecuencia, la Corte Interamericana consideró que, a partir de la obligación de realizar elecciones periódicas unido a lo señalado por la Declaración de Santiago, era posible concluir que los principios de la democracia representativa que fundan el sistema interamericano incluían la obligación de evitar que una persona se perpetúe en el poder. 
En cuarto lugar, la Corte Interamericana advirtió que la periodicidad de las elecciones también tenía como objetivo asegurar que distintos partidos políticos o corrientes ideológicas pudiera acceder al poder y resaltar el papel esencial de las agrupaciones y los partidos políticos en el desarrollo democrático. Así, la Corte Interamericana aclaró que el pluralismo político era fomentado por la Convención Americana y que implicaba la obligación de garantizar la alternancia en el poder, que debía ser una posibilidad real y efectiva de que diversas fuerzas políticas y sus candidatos pudieran ganar el apoyo popular y reemplazar al partido gobernante. 
En quinto lugar, la Corte Interamericana reiteró la importancia de que el acceso y el ejercicio del poder se hicieran con sujeción al Estado de derecho y al imperio de la ley. En este sentido, determinó que las modificaciones de las normas relativas al acceso al poder que beneficiaran a la persona en el poder y pusieran en una situación desventajosa a las minorías políticas no eran susceptibles de ser decididas por las mayorías ni sus representantes. De esta manera, se evita que gobiernos autoritarios se perpetúen en el poder a través del cambio de las reglas del juego democrático y se erosione la protección de los derechos humanos.
En sexto lugar, la Corte Interamericana consideró que la separación de poderes guardaba estrecha relación con el propósito de preservar la libertad de los asociados, ya que la concentración del poder implicaba tiranía y opresión. La separación de poderes, así como la división de funciones estatales, permite el cumplimiento eficiente de las diversas finalidades encomendadas al Estado. La separación e independencia de los poderes públicos supone la existencia de un sistema de control y de fiscalizaciones, como regulador constante del equilibrio entre los poderes. 
En relación con lo anterior, la Corte Interamericana consideró que los principios de la democracia representativa incluían, además de la periodicidad de las elecciones y el pluralismo político, las obligaciones de evitar que una persona se perpetúe en el poder y de garantizar la alternancia y la separación de poderes. 
Por otra parte, la Corte Interamericana reiteró que el sistema interamericano no imponía a los Estados un sistema político ni una modalidad determinada sobre las limitaciones de ejercer los derechos políticos. Sin embargo, las regulaciones que implementen los Estados deben ser compatibles con la Convención Americana, y, por ende, con los principios de la democracia representativa que subyacen en el sistema interamericano, incluidos los que se desprenden de la Carta Democrática Interamericana. 
La Corte Interamericana advirtió que la mayoría de los Estados parte de la Convención Americana habían adoptado un sistema político presidencial, en el cual la duración del mandato del presidente no está condicionada al apoyo de otro poder del Estado, sino que depende del tiempo que la ley establezca. Además, observó que el sistema de frenos y contrapesos que había implementado la mayoría de los Estados miembros de la OEA otorgaba al presidente ciertas facultades que influenciaban el funcionamiento de los otros poderes públicos. 
Tomando en cuenta las amplias facultades que tienen los presidentes en los sistemas presidenciales y la importancia de asegurar que una persona no se perpetúe en el poder, la mayoría de los Estados miembros de la OEA incluyen en su normativa límites a la reelección presidencial en sistemas presidenciales. 
3. La compatibilidad de la prohibición de la reelección presidencial indefinida con la Convención Americana
Para responder la primera pregunta de Colombia, la Corte Interamericana abordó dos temas principales: a) si la reelección presidencial indefinida es un derecho humano autónomo y b) si esa prohibición constituye una restricción de los derechos políticos contraria a la Convención Americana. 
Sobre el primer tema, la Corte Interamericana concluyó que la reelección presidencial indefinida no era un derecho humano autónomo, pues no contaba con reconocimiento normativo en la Convención Americana ni en la Declaración Americana, y tampoco, de forma general, en el corpus iuris del derecho internacional de los derechos humanos, en otros tratados internacionales, en la costumbre regional o en los principios generales de derecho. 
Luego, la Corte Interamericana analizó si la prohibición de esa figura era una restricción a los derechos políticos y, de ser el caso, si era compatible con la Convención Americana y la Declaración Americana. Reconoció, en primer término, que la prohibición de la reelección presidencial indefinida constituía una restricción al derecho a ser electo. Al respecto, recordó que la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos políticos no era discrecional. Por el contrario, un derecho puede ser restringido por los Estados siempre que las injerencias no sean abusivas o arbitrarias; por lo tanto, deben estar previstas en la ley, perseguir un fin legítimo y cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. En este sentido, la Corte Interamericana analizó la compatibilidad de la prohibición de la reelección presidencial indefinida con la Convención Americana. 
En cuanto al primer requisito, la Corte Interamericana determinó que, para ser acorde con la Convención, las limitaciones a la reelección presidencial debían establecerse claramente en una ley en el sentido formal y material. 
Respecto del segundo criterio, consideró que la prohibición de la reelección presidencial indefinida tenía una finalidad acorde con el art. 32 de la Convención, ya que buscaba garantizar la democracia representativa y salvaguardar los elementos esenciales de la democracia. Esa prohibición intentaba evitar que una persona se perpetuara en el poder y, de este modo, asegurar el pluralismo político y la alternancia en el poder y proteger el sistema de frenos y contrapesos que reforzaban la separación de poderes. Asimismo, la Corte Interamericana determinó que, dada la concentración de poderes de la figura del presidente en un sistema presidencial, la restricción de la reelección indefinida era una medida idónea para asegurar esa finalidad. 
Al evaluar la necesidad de la prohibición, la Corte Interamericana no encontró otras medidas igualmente idóneas para asegurar que una persona no se perpetuara en el poder y que, de esta forma, no resultaran afectados la separación de poderes, el régimen plural de partidos y organizaciones políticas y la alternancia en el ejercicio del poder.
Finalmente, al evaluar la proporcionalidad en sentido estricto, la Corte Interamericana ponderó si las ventajas de la prohibición de la reelección presidencial indefinida para la alternabilidad democrática eran proporcionales, por un lado, con respecto al derecho de la persona que ocupa la presidencia a ser reelecta y, por otro lado, con respecto al derecho de los demás ciudadanos a votar y participar en la dirección de los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos. En cuanto a la potencial afectación al derecho de la persona que ocupa la presidencia a ser reelecta, consideró que el sacrificio que implicaba la restricción a su posibilidad de participar en las elecciones era menor y estaba justificado para impedir la perpetuación en el poder y, con esto, prevenir la degradación de la democracia representativa. 
Respecto de la potencial afectación al derecho de los demás ciudadanos, la Corte Interamericana advirtió que el derecho a votar no implicaba el derecho a tener opciones ilimitadas de candidatos a la presidencia. En cambio, el derecho protege la libre elección de los votantes entre los candidatos inscritos y que las restricciones para postularse a un cargo no sean contrarias a la Convención Americana. La prohibición de la reelección presidencial indefinida limita la posibilidad de los ciudadanos de reelegir al presidente por más de dos períodos consecutivos. Sin embargo, la Corte Interamericana reiteró que, de acuerdo con el art. 32 de la Convención Americana, los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común. En este sentido, las exigencias del bien común requieren que se establezcan salvaguardas a la democracia, como lo es la prohibición de la reelección presidencial indefinida. Por lo tanto, consideró que esta limitación era menor comparada con los beneficios para la sociedad de la prohibición de la reelección presidencial indefinida. 
En virtud de lo anterior, la Corte Interamericana concluyó que la prohibición de la reelección indefinida era compatible con la Convención Americana, la Declaración Americana y la Carta Democrática Interamericana.
4. La compatibilidad de la reelección presidencial indefinida con las normas de derechos humanos 
Finalmente, la Corte Interamericana analizó si la reelección presidencial indefinida era compatible con la Convención Americana. Al respecto, reiteró que los Estados americanos habían asumido la obligación de garantizar el ejercicio efectivo de la democracia dentro de sus países, lo que implicaba realizar elecciones periódicas auténticas y tomar las medidas necesarias para asegurar la separación de poderes, el Estado de derecho, el pluralismo político y la alternancia en el poder y para evitar que una misma persona se perpetuara en el poder.
La Corte Interamericana señaló que la permanencia de un mismo gobernante en la presidencia de la república por un largo período de tiempo tenía efectos nocivos sobre el régimen plural de partidos y organizaciones políticas propio de una democracia representativa, porque favorecía la hegemonía en el poder de ciertos sectores o ideologías. Por lo tanto, consideró que esa permanencia ilimitada propiciaba tendencias hegemónicas que menoscababan los derechos políticos de los grupos minoritarios y que, en consecuencia, minaban el régimen plural de partidos y organizaciones políticas. 
Además, la Corte Interamericana resaltó que la falta de limitaciones a la reelección presidencial conllevaba el debilitamiento de los partidos y movimientos políticos de la oposición, que no tenían una expectativa clara sobre su posibilidad de acceder al poder. En consecuencia, consideró que los Estados debían establecer límites claros al ejercicio del poder, para así permitir que diversas fuerzas políticas pudieran acceder a él y que todos los ciudadanos fueran debidamente representados en el sistema democrático. 
En tercer lugar, dependiendo de las competencias que cada Estado confiera a los presidentes de la república, la permanencia en el poder de un presidente por un largo período de tiempo afecta la independencia y la separación de poderes. Si la misma persona ocupa el cargo de presidente por varios mandatos consecutivos, se amplía la posibilidad de nombrar o remover a los funcionarios de otros poderes públicos o de los órganos encargados de controlarlos. Por lo tanto, en este tipo de regímenes, es fundamental que el sistema de frenos y contrapesos incluya limitaciones temporales claras al mandato del presidente. 
Por otra parte, la Corte Interamericana recordó que el art. 23 de la Convención Americana establecía que todo ciudadano tiene derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, a ser electo y a acceder a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad. Al respecto, advirtió que los presidentes que buscaban la reelección tenían una amplia ventaja de exposición mediática y de familiaridad para los electores. Asimismo, el propio ejercicio del poder puede fomentar la idea de que la continuidad de la misma persona es indispensable para el funcionamiento del Estado. Además, si los sistemas de control no funcionan, el presidente puede utilizar recursos públicos para, directa o indirectamente, favorecer su campaña de reelección. Por lo tanto, la Corte Interamericana consideró que el cargo de la presidencia brindaba una posición privilegiada para la contienda electoral. Mientras mayor sea el tiempo de permanencia en el cargo, mayor será esta ventaja. 
Además, la Corte Interamericana resaltó que la habilitación de la reelección presidencial indefinida era una modificación con consecuencias fuertes para el acceso al poder y el funcionamiento democrático en general. Por lo tanto, la eliminación de los límites para la reelección presidencial indefinida no debería poder ser decidida por las mayorías ni sus representantes para su propio beneficio. 
Por último, la Corte Interamericana advirtió que el mayor peligro actual para las democracias de la región no era un rompimiento abrupto del orden constitucional, sino una erosión paulatina de las salvaguardas democráticas que condujeran a un régimen autoritario, incluso elegido mediante elecciones populares. En consecuencia, las salvaguardas democráticas deberían prever la prohibición de la reelección presidencial indefinida. Sin embargo, esto no implica que se deba restringir que otras personas, distintas al presidente en ejercicio, pero de su mismo partido o fuerza política, puedan postularse al cargo de la presidencia.

Por lo tanto, de una lectura sistemática de la Convención Americana, incluido su preámbulo, la Carta de la OEA y la Carta Democrática Interamericana, la Corte Interamericana concluyó que la habilitación de la reelección presidencial indefinida era contraria a los principios de una democracia representativa y, por ende, a las obligaciones establecidas en la Convención Americana y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.