9-11-2020

En https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_26_esp.pdf

Opinión Consultiva 26/20, Obligaciones estatales en materia de derechos humanos (interpretación y alcance de los arts. 1, 2, 27, 29, 30, 31, 32, 33 a 65 y 78 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 3.l, 17, 45, 53, 106 y 143 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos)

Solicitud: el Estado de Colombia formuló algunas preguntas sobre las obligaciones en materia de derechos humanos de un Estado que denuncie la Convención Americana sobre Derechos Humanos e intente retirarse de la Organización de los Estados Americanos. 
Para un ejercicio más eficaz de su función consultiva, la Corte Interamericana reformuló, a partir de las disposiciones jurídicas relevantes, las preguntas que se encontraban dentro de su competencia consultiva. Tuvo en cuenta los cuatro párrafos no numerados de la parte de considerandos de la Resolución XXX de la Novena Conferencia Internacional Americana, por medio de la cual se adoptó la Declaración Americana y los seis párrafos no numerados de su preámbulo, los párrafos primero a quinto no numerados del preámbulo, y los arts. 3.l, 17, 45, 53, 106 y 143 de la Carta de la OEA, así como los cinco párrafos no numerados del preámbulo, y los arts. 1, 2, 27, 29, 30, 31, 32, 33 a 65 y 78 y de la Convención Americana: 
¿Cuáles son las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos que subsisten para un Estado miembro de la Organización de los Estados Americanos que ha denunciado la Convención Americana sobre Derechos Humanos? 
Si un Estado que no es parte de la Convención Americana denuncia la Carta de la Organización de los Estados Americanos, ¿cuáles son los efectos que esa denuncia y el retiro tienen sobre las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos a que se refiere la primera pregunta? 
¿Qué obligaciones internacionales en materia de derechos humanos tienen los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos respecto de los Estados de las Américas que hayan denunciado la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Carta de la Organización de los Estados Americanos? 

Opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: 
1. Obligaciones internacionales en materia de derechos humanos que subsisten para un Estado miembro de la Organización de los Estados Americanos que ha denunciado la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
De modo inicial, la Corte Interamericana abordó las reglas del derecho internacional público general relativas a la denuncia de tratados y se refirió, asimismo, a la especificidad de los tratados en materia de derechos humanos. De esta manera, determinó que era posible derivar como regla general que la denuncia de un tratado internacional debía ajustarse a los términos y condiciones establecidos en el propio texto de las disposiciones del tratado. Advirtió que la denuncia de la Convención Americana representaba una regresión en el nivel de protección interamericana de los derechos humanos y en la procura de la universalización del sistema interamericano. 
Por lo tanto, la Corte Interamericana consideró imprescindible, además de clarificar por medio de interpretación los parámetros procedimentales de denuncia y sus efectos sobre las obligaciones internacionales, realizar algunas consideraciones adicionales respecto a los mecanismos de garantía colectiva, como salvaguardas esenciales de un Estado democrático contra denuncias intempestivas y opuestas al principio general del derecho de actuar de buena fe. Además, los titulares de los derechos reconocidos en la Convención Americana, quienes quedarían al desamparo de la protección judicial interamericana, se encuentran en una posición asimétrica en relación con el poder del Estado. De esta forma, la Corte Interamericana pretendió contribuir a que la comunidad de Estados americanos y los propios órganos competentes de la OEA aseguraran de forma colectiva y pacífica la eficacia de la Convención Americana y del propio sistema interamericano de protección de los derechos humanos. 
En el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 78 contempla su denuncia y, para que sea válida, dispone dos requisitos procedimentales que deben ser cumplidos: a) membresía de al menos cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor de la convención y b) notificación al Secretario General de la OEA (que debe informar a las otras partes) como depositario del tratado, con un preaviso de un año. Al respecto, la Corte Interamericana notó que no correspondía presumir o inferir de actos internos la voluntad del Estado de denunciar el tratado, sino que la denuncia tenía que realizarse de manera expresa y formal mediante el trámite dispuesto en el plano internacional. 
Por otro lado, la Corte Interamericana interpretó que la Convención Americana no contemplaba de forma expresa las condiciones procedimentales requeridas a nivel de derecho interno para su denuncia. Sin embargo, observó una tendencia a exigir la participación del órgano legislativo en la aprobación de la denuncia en los países que la regulaban constitucionalmente. En este sentido, notó que, si bien en la región existen diversos procedimientos internos para la denuncia de los tratados, la denuncia de un tratado de derechos humanos (en especial uno que establece un sistema jurisdiccional de protección de derechos humanos como la Convención Americana) debía ser objeto de un debate plural, público y transparente al interior de los Estados, pues se trataba de una cuestión de interés público, en tanto conllevaba un posible cercenamiento de derechos y, a su vez, del acceso a la Justicia internacional. Al respecto, recurrió al principio del paralelismo de las formas, que implicaba que, si se había sancionado constitucionalmente un procedimiento para contraer obligaciones a nivel internacional, resultaría conveniente que se siguiera un procedimiento similar para desligarse de esas obligaciones, a fin de garantizar el debate público. 
La Corte Interamericana constató que no era posible denunciar la Convención Americana con efectos inmediatos. Así, su art. 78.1 dispone de un período de transición de un año, durante el cual los Estados parte de la convención deben exponer, en el marco de los espacios institucionales de la OEA, sus observaciones u objeciones de forma oportuna y como garantes colectivos de la Convención Americana, a fin de resguardar la protección efectiva de los derechos humanos y el principio democrático. El objetivo de la norma es prevenir que, a través de una denuncia, se procure evadir de mala fe los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, disminuir o cercenar la efectiva protección de esos derechos, debilitar el acceso al mecanismo jurisdiccional internacional o impedir la protección complementaria del sistema interamericano.
Al respecto, la Corte Interamericana hizo hincapié en la necesidad de aplicar un escrutinio más estricto ante denuncias que se dan en situaciones de una gravedad especial y pueden afectar la estabilidad democrática, la seguridad y la paz hemisférica y, por ende, los derechos humanos. Estas situaciones son: a) por disconformidad con una decisión adoptada por el órgano de protección y motivada por una voluntad manifiesta de incumplir los compromisos internacionales; b) en el escenario de una situación de suspensión de garantías de manera indefinida o que atente contra el núcleo inderogable de derechos; c) en un contexto de violaciones graves, masivas o sistemáticas de los derechos humanos; d) en el marco de la erosión progresiva de las instituciones democráticas; e) ante una alteración o ruptura manifiesta, irregular o inconstitucional del orden democrático, y/o f) durante un conflicto armado. 
En cuanto a los efectos de la denuncia de la Convención Americana, la Corte Interamericana determinó que la consecuencia central consistía en despojar a las personas bajo la jurisdicción del Estado de la posibilidad de acudir a las instancias judiciales internacionales, como la propia Corte Interamericana, para reclamar un nivel complementario de protección judicial de sus derechos. Sin embargo, consideró que subsistirían determinadas obligaciones internacionales en materia de derechos humanos para el Estado en su calidad de miembro de la OEA. 
En particular, la Corte Interamericana determinó que, cuando un Estado miembro de la OEA denunciaba la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ese acto tenía las siguientes consecuencias sobre sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos: a) las obligaciones convencionales permanecían incólumes durante el período de transición hacia la denuncia efectiva; b) la denuncia efectiva de la Convención Americana no surtía efectos retroactivos; c) la vigencia de las obligaciones que surgían de la ratificación de otros tratados interamericanos de derechos humanos se mantenía activa; d) la denuncia efectiva de la Convención Americana no anulaba la eficacia interna de los criterios derivados de la norma convencional interpretada como parámetro preventivo de violaciones a los derechos humanos; e) las obligaciones asociadas al umbral de protección mínimo a través de la Carta de la OEA y la Declaración Americana perduraban bajo la supervisión de la Comisión Interamericana, y f) las normas consuetudinarias, las derivadas de principios generales de derecho internacional y las pertenecientes al ius cogens continuaban obligando al Estado en virtud del derecho internacional general.
2. Efectos sobre las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos de la denuncia de la Carta de la Organización de los Estados Americanos por un Estado miembro que no es parte de la Convención Americana. 
La Carta de la OEA puede ser denunciada de conformidad con su art. 143, que establece: a) la necesidad de comunicar la decisión de denuncia por escrito a la Secretaría General, que debe informarla a los demás Estados miembros; b) un período de transición de 2 años, y c) las consecuencias que se derivan de la efectividad de la denuncia. Sobre este último aspecto, indica, por un lado, la cesación de los efectos de la Carta respecto del Estado denunciante y, por el otro, establece que el Estado denunciante “quedará desligado de la Organización después de haber cumplido con las obligaciones emanadas de la presente Carta”. La Corte Interamericana determinó que lo anterior implicaba que la denuncia se hiciera efectiva luego de transcurrido el período de transición, por lo que cesaba de aplicarse la Carta, pero subsistían ciertas obligaciones emanadas de ella. 
Sobre lo anterior, la Corte Interamericana apreció que la fórmula “obligaciones emanadas de la presente Carta” (contenida en el art. 143 de la Carta) era amplia, y no limitaba en su redacción al cumplimiento de un determinado tipo de obligaciones. En vista de ello, la Corte Interamericana recurrió a los métodos interpretativos de los tratados internacionales, así como a los trabajos preparatorios de la Carta de la OEA, para interpretar la cláusula. Concluyó que las obligaciones en materia de derechos humanos integraban las “obligaciones emanadas” de la Carta de la OEA en los términos de su art. 143. Concretamente, la Corte Interamericana interpretó que esas obligaciones abarcaban las que surgieran de la comisión de un ilícito internacional y que hubieran sido adquiridas a través de los mecanismos y procedimientos ante los órganos de protección de derechos humanos del sistema interamericano. Por lo tanto, esas obligaciones incluyen tanto el acatamiento de las reparaciones ordenadas por la Corte Interamericana de conformidad con el principio pacta sunt servanda, como la realización de los mejores esfuerzos para cumplir las recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana. 
En segundo lugar, la Corte Interamericana analizó los efectos de la denuncia y retiro de la Carta de la OEA sobre las obligaciones internacionales emanadas de ella en materia de derechos humanos. Al respecto, subrayó que la denuncia y el retiro desprotegerían a las personas bajo la jurisdicción del Estado denunciante frente a las instancias de protección internacional regionales. En este sentido, recordó que no podía denunciarse la Carta con efectos inmediatos, por lo que, en el periodo de transición de dos años, adquiría gravitación especial que el resto de los Estados miembros de la OEA, como garantes colectivos de su eficacia en lo referido a la observancia de los derechos humanos, pudieran expresar, de forma oportuna y a través de los canales institucionales, las observaciones u objeciones pertinentes ante denuncias que no resistieran un escrutinio a la luz del principio democrático y afectaran el interés público interamericano. 
En conclusión, la Corte Interamericana determinó que, cuando un Estado miembro de la OEA denunciaba la Carta, se verificaran las siguientes consecuencias sobre sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos: a) las obligaciones de derechos humanos derivadas de la Carta de la OEA permanecían incólumes durante el período de transición hacia la denuncia efectiva; b) la denuncia efectiva de la Carta de la OEA no surtía efectos retroactivos; c) el deber de cumplir con las obligaciones derivadas de las decisiones de los órganos de protección de derechos humanos del sistema interamericano se mantenía hasta su cumplimiento total; d) el deber de cumplir con los tratados interamericanos de derechos humanos ratificados y no denunciados permanecía vigente; e) las normas consuetudinarias, las derivadas de principios generales de derecho y las pertenecientes al ius cogens continuaban obligando al Estado en virtud del derecho internacional general, así como subsistía el deber de cumplir con las obligaciones derivadas de la Carta de las Naciones Unidas. 
3. Noción de garantía colectiva subyacente al sistema interamericano.
La Corte Interamericana aclaró que la noción de garantía colectiva se traducía en una obligación general de protección erga omnes que tenían tanto los Estados parte de la convención como los Estados miembros de la OEA entre sí, para asegurar la efectividad de la Convención Americana y la Carta de la OEA junto con la Declaración Americana, respectivamente. En esta medida, la Corte Interamericana subrayó que las normas de derechos humanos, tanto aquellas convencionales como las derivadas de la Carta de la OEA y la Declaración Americana, reflejaban valores comunes e intereses colectivos que se consideraban importantes y, por lo tanto, lo suficientemente dignos de beneficiarse de la aplicación colectiva. Asimismo, esa noción tiene como fundamento la cooperación, solidaridad y buena vecindad de los Estados en el continente americano. Además, la Corte observó que, dada la naturaleza de los tratados de derechos humanos, su objeto y fin, así como la relación asimétrica entre el individuo y el Estado, la garantía colectiva también permitía que las personas bajo la jurisdicción del Estado denunciante no quedaran desprovistas de un umbral mínimo de protección de sus derechos humanos. 
En definitiva, la noción de garantía colectiva se proyecta sobre el interés directo de cada Estado miembro de la OEA y de todos ellos en conjunto, a través también de la actuación de los órganos políticos de la organización, que requiere de la implementación de una serie de mecanismos institucionales y pacíficos para abordar de forma temprana y colectiva posibles denuncias de la Convención Americana y/o de la Carta de la OEA en situaciones en las que la estabilidad democrática, la paz, la seguridad y los derechos humanos puedan ser afectados. 
En otro orden de ideas, la Corte Interamericana estimó de suma importancia que, cuando pusiera en conocimiento de la Asamblea General de la OEA el incumplimiento de sus decisiones, se estableciera un mecanismo o sistema integrado por Estados parte de la convención que, de forma suplementaria, impulsara la observancia y acatamiento de lo ordenado y, especialmente, de las reparaciones dispuestas en beneficio de las víctimas de violaciones a los derechos humanos. 

Por último, la Corte Interamericana precisó que, en lo relativo a las denuncias de la Convención Americana y/o de la Carta de la OEA, la garantía colectiva implicaba un deber de los Estados de actuar conjuntamente y cooperar para proteger los derechos y libertades que se habían comprometido internacionalmente a garantizar a través de su pertenencia a la organización regional. Además, la garantía colectiva supone: a) exteriorizar de forma oportuna sus observaciones u objeciones ante cualquier denuncia que no resista un escrutinio a la luz del principio democrático y afecte el interés público interamericano; b) asegurar que el Estado denunciante no se considere desligado de la OEA hasta tanto no haya cumplido las obligaciones de derechos humanos adquiridas a través de los diversos mecanismos de protección en el marco de sus respectivas competencias y, en particular, las relacionadas con las reparaciones ordenadas por la Corte Interamericana hasta la conclusión del procedimiento; c) cooperar para lograr la investigación y juzgamiento de las graves violaciones de derechos humanos y erradicar la impunidad; d) otorgar protección internacional, de conformidad con los compromisos internacionales derivados del derecho internacional de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario y del derecho de los refugiados, y admitir en el territorio a potenciales solicitantes de asilo, con garantía del derecho a buscar y recibir asilo y el respeto del principio de no devolución, entre otros derechos, hasta lograr una solución duradera, y e) realizar los esfuerzos diplomáticos bilaterales y multilaterales, así como ejercer sus buenos oficios de forma pacífica, para que los Estados que hayan efectivizado su retiro de la OEA se reincorporen al sistema regional. Estos puntos no invalidan los foros o mecanismos universales o de otra naturaleza que pudieran prosperar.