24/08/2018

Sentencia T-257/17 del 27-4-2017

En <http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/t-257-17.htm>

1. Antecedentes del caso: William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez Sánchez y Maribel Esther Garizabal Cantillo son propietarios de sendos establecimientos de comercio dedicados al rubro alimentación. Trabajan allí desde hace unos 10 años y de los ingresos que obtienen depende el mínimo vital y el acceso al trabajo de ellos y de su núcleo familiar. Dichos negocios se encuentran ubicados en la Carrera 19 con Calle 30, lugar sobre el cual se inició el Proceso de Restitución de Espacio Público N° 018-13 mediante la Resolución 224/15, confirmada mediante las resoluciones 39/16 y 497/16. El desalojo fue ordenado, pero esa medida no fue ejecutada en atención a las sentencias de tutela dictadas por los Juzgados 7 y 9 Civil Municipal de Santa Marta, que ordenaban la suspensión del proceso de restitución de espacio público y que eran concordantes con el fallo del Juzgado 1 Civil Municipal de Santa Marta.

Como consecuencia de dicho proceso de restitución de espacio público, los demandantes no fueron beneficiarios de ninguna política de reubicación ni de otra medida que les permitiera mitigar el impacto del desalojo. Entonces, consideraron vulnerado el principio constitucional de confianza legítima y sus derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo. Por ello, presentaron una acción de tutela contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta y a la Secretaría de Gobierno Distrital de esa misma ciudad para solicitar que fuera amparado el principio de confianza legítima y sus derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo y se ordenara a la Alcaldía y a la Secretaría Distrital suspender la Resolución 224/2015, hasta tanto se implementen programas de reubicación o programas sociales para mitigar el impacto causado por la restitución.

En primera instancia, el Juzgado 4° Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santa Marta declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que este tema debía ser ventilado en la vía ordinaria.

Entonces, los accionantes apelaron dicha sentencia, que fue confirmada por el Juzgado 1 Penal del Circuito de Santa Marta.

Este proceso fue seleccionado para ser analizado por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional de Colombia.

 

2. Sentencia: se tutelan los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo y a la confianza legítima de William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez Sánchez y Maribel Esther Garizabal Cantillo y, en consecuencia, se revoca la sentencia recurrida.

Se ordena a la Alcaldía Distrital y a la Secretaría Distrital de Santa Marta mantener la suspensión del proceso de restitución de espacio público –dispuesto por la Resolución 224/15, confirmada por las resoluciones 39/16 y 497/16– hasta tanto se ofrezcan a los accionantes políticas, programas y medidas precedidas de un análisis cuidadoso de la evolución de su situación socioeconómica y se asegure que las alternativas ofrecidas se correspondan, en su alcance y cubrimiento, con las dimensiones cambiantes de la realidad socioeconómica. Asimismo, se debe garantizar que dichas opciones sean ofrecidas a sus destinatarios antes de la ejecución de las medidas tendientes a recuperar el espacio público. 

 

2.1. Esta Sala analizará las siguientes cuestiones: i) la naturaleza y protección constitucional del espacio público; ii) el espacio público y el derecho fundamental al trabajo amparado por el principio de confianza legítima; iii) las políticas públicas para resolver la tensión entre la recuperación del espacio público y la protección del derecho fundamental al trabajo, amparado por el principio de confianza legítima.

 

2.1.1. Entre las normas constitucionales que regulan el espacio público se encuentran los arts. 63, 82, 102, 313 y 315 de la Constitución Política (CP), marco que delimita su naturaleza jurídica, la de los bienes que lo componen y las competencias de las autoridades administrativas al respecto.

Conforme con el art. 63 CP, los bienes de uso público –pertenecientes al espacio público– son inalienables, imprescriptibles e inembargables, naturaleza jurídica que implica que los particulares no puedan ejercer derechos reales sobre estos y, por ende, que, independientemente del paso del tiempo, no pueden alegarse derechos adquiridos. Pero no todos los bienes de uso público forman parte del espacio público, ya que estos últimos son determinados por la CP y la ley. Conforme con el art. 82 CP, la protección e integridad del espacio público es deber del Estado, que además debe velar por que sea destinado al uso común, que prevalece sobre el interés particular, en concordancia con los arts. 1 y 2 CP. El art. 313 CP atribuye competencia a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo y le brinda autonomía al respecto. El art. 315 CP obliga a los alcaldes a cumplir y a hacer cumplir el ordenamiento jurídico –integrado también por las normas relativas a la protección y acceso al espacio público– y a recuperar el espacio público invadido. En este supuesto, se ordenó el desalojo, que se implementa con el auxilio de la fuerza pública y mediante medidas que no pueden ser desproporcionadas.

Las reglas diseñadas para la preservación del espacio público no pueden ser consideradas un impedimento para el ejercicio de la libertad de las personas, sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En el caso bajo estudio, la importancia de la recuperación radica en armonizar los derechos constitucionales de las dos esferas sociales, pues una de ellas corresponde a personas que están pagando impuestos, utilizan servicios públicos domiciliarios, acatan la ley, representan una fuente económica y de empleo y su actividad económica y modo de subsistencia es el resultado de esfuerzos personales a veces muy prolongados. Asimismo, debe evaluarse la situación particular de aquellos que invaden el espacio público, generalmente en difíciles situaciones socioeconómicas. Estas circunstancias son de especial relevancia constitucional, ya que la marginación, exclusión e informalidad del mercado laboral influye en que incurran en la invasión a fin de acceder a un sustento económico que les permita alcanzar un mínimo vital y satisfacer sus necesidades básicas y las de sus familiares.

Ahora bien, cuando estas personas desarrollan sus actividades laborales en los espacios públicos por largos períodos de tiempo, con la aquiescencia u omisión de la administración, sin tener ningún llamado de las autoridades judiciales o administrativas, surge una confianza legítima, generadora de derechos, que debe ser amparada.

 

2.1.2. A la luz del principio constitucional de confianza legítima, se desarrolló la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo, cuando comerciantes o vendedores informales ocupan un espacio público para desarrollar su trabajo con la aquiescencia de la administración. Esto no puede ser desconocido al iniciar la recuperación del espacio público, pues, al producirse un desalojo, los afectados pueden quedar en situación de extrema vulnerabilidad.

En este caso, los ciudadanos perciben una situación de aparente legalidad y estabilidad que los lleva a exigir coherencia a las autoridades. Por eso, este principio obliga a guardar concordancia en las actuaciones, a respetar los compromisos adquiridos previamente y a garantizar la estabilidad y prolongación de la situación que permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico. Así, a los comerciantes les asiste confianza legítima cuando, al ocupar el espacio público, la administración exterioriza conductas objetivamente concluyentes de tolerancia al uso del bien público para el ejercicio de su actividad laboral.

En el plano de la recuperación del espacio público, la finalidad del principio de confianza legítima consiste en proteger a los ciudadanos afectados frente a cambios bruscos e intempestivos de las autoridades que puedan enfrentarlos a una situación sensible que vulnere sus derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo. Esto no puede ocurrir en un Estado Social de Derecho, pues se contradicen sus pilares ligados a la dignidad humana, al denegar el acceso a una fuente de ingresos estable (arts. 25, 54 y 334 CP). Por eso, para revocar los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal, se deben cumplir ciertos procedimientos dispuestos en la ley.

A los comerciantes ubicados en esas zonas públicas no les asiste, per se y a priori, un derecho adquirido frente al espacio público, en primer lugar, por la naturaleza de estos bienes y, en segundo lugar, por los lineamientos propios de la confianza legítima. Sin embargo, lo que sí se exige es que la administración brinde las garantías suficientes para que el ciudadano se estabilice en el nuevo escenario fáctico y jurídico.

 

2.1.3. El interés general debe ser protegido por sobre el particular, lo que implica el deber de preservación del espacio público. La tensión entre los derechos en controversia debe resolverse buscando una ponderación y equilibrio. Para ello, se implementaron medidas que permiten garantizar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes disputados. En ese sentido, debe existir una política pública que integre, por un lado, el tiempo suficiente y razonable para asegurar que los afectados puedan afrontar el nuevo escenario fáctico jurídico al que son expuestos y que facilite, por otro, las medidas pertinentes para la estabilización socioeconómica. Las autoridades competentes tienen el deber constitucional de estudiar la situación con toda la diligencia, prolijidad y sensibilidad social que esta requiere e incorporar las variables socioeconómicas reales dentro del proceso de formulación y ejecución señalado. En definitiva, se debe propender a garantizar estos derechos a través de decisiones complementarias. En caso contrario, tales programas o políticas resultarán opuestos al orden constitucional (sentencias T 773/07 y T334/15).

En general, la medida que se adopta es la reubicación, para que los comerciantes o vendedores informales continúen trabajando. La jurisprudencia determinó que está permitido constitucionalmente el desalojo de estas personas para la recuperación del espacio público, bajo dos condiciones: que, antes del desalojo, se lleve a cabo un debido proceso judicial o policial que lo autorice y que se implementen políticas públicas que garanticen la reubicación. A su vez, esta exige la garantía de que los afectados puedan continuar con sus tareas en la nueva zona asignada, así como la administración municipal debe facilitar la ubicación en el nuevo lugar de trabajo, el traslado y la reiniciación de labores. Así, no es posible dejar sin alternativas concretas ni soluciones alternas a quienes de buena fe estuvieron ocupando el espacio público durante mucho tiempo.

La reubicación no es la única alternativa. También es posible adoptar medidas distintas o colaterales, lo que dependerá de los ofrecimientos y el análisis de los presupuestos, los planes de desarrollo y las políticas que estén debidamente señaladas. Y, al no tratarse de derechos adquiridos, es necesario aclarar que la medida de protección que se dé no equivale a una indemnización ni a una reparación.

 

2.2. El procedimiento de restitución de espacio público se encuentra suspendido, puesto que se está realizando el análisis de alternativas para lograr mejorar y dignificar las condiciones de trabajo de los accionantes. Se efectuaron estudios socioeconómicos, que incluyen la realización de censos en los sectores ocupados y la evaluación de diferentes políticas para la reubicación, se señaló que el procedimiento exige adecuaciones estructurales y se destacó el interés del Gobierno en lograr que se lleve a cabo del modo más apropiado.

 

2.3. A diferencia de lo que sucede en otros asuntos de tutela, en los cuales la protección del juez constitucional se dirigió a la resolución de la tensión entre la protección del espacio público y de los derechos de los comerciantes informales o de vendedores ambulantes, la garantía constitucional que se busca en esta ocasión implica un argumento reforzado, dado que se trata de proteger la confianza legítima de accionantes que, en tres de los cuatro casos, aportaron certificados de matrículas mercantiles y registros únicos tributarios en los que consta la dirección de sus establecimientos de comercio, cuya reubicación se ordenó. Se trata de personas que pagan los impuestos y los servicios públicos. Por consiguiente, la negligencia u omisión de la administración municipal en este caso es ostentosa y desconoce toda confianza que los ciudadanos hubieran podido depositar en ella.

 

2.4. El espacio que se pretende restituir es definido por las autoridades municipales como un bien de uso público perteneciente al espacio público, destinado a la satisfacción del interés general y a la utilización colectiva. En este sentido, constituye un bien inembargable, imprescriptible e inalienable y, en consecuencia, independientemente de que los accionantes hayan trabajado en esa zona por un prolongado espacio de tiempo, ello no significa que hayan adquirido algún derecho real.

Así, ante la ocupación indebida del espacio público, las autoridades municipales iniciaron el proceso de recuperación para garantizar la prevalencia del interés general, como lo exige la CP. Igualmente, el proceso fue iniciado para evitar perjuicios a las personas ubicadas en sectores aledaños, ya que la invasión de zonas de uso común puede generar el cierre de establecimientos de comercio, el injusto traslado de los lugares de trabajo y el difícil acceso a esas zonas.

 

2.5. Respecto de la actitud permisiva de la administración en la ocupación del sector que hoy se pretende recuperar, existen pruebas objetivamente concluyentes. Los accionantes tuvieron una imagen de legalidad que implica su protección a través del principio de confianza legítima. Por ende, las autoridades administrativas no pueden revocar unilateralmente los actos y omisiones que autorizaron el ejercicio del comercio. Si incurriera en una actuación así, sería contradictorio con el principio de confianza legítima, los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo de los demandantes y las garantías superiores consagradas en los arts. 25, 54 y 334 CP. Estos exigen al Estado asegurar el acceso a una fuente de ingresos, con el fin de que los ciudadanos logren la satisfacción de sus necesidades básicas. Por consiguiente, las condiciones laborales de los accionantes no podían modificarse por la administración municipal sin implementar las políticas adecuadas de acuerdo con los estudios socioeconómicos integrales. Hasta entonces, no puede ejecutarse la orden de desalojo.

 

2.6. Por otra parte, antes de la orden de desalojo, la administración local no había llevado a cabo medidas de reubicación ni ofrecido alternativas de trabajo formal. Si bien la administración tenía la obligación de adelantar las políticas concernientes a la restitución del espacio público en procura de salvaguardar el interés general, lo cierto es que, previo a la orden de desalojo, debieron adoptarse las políticas públicas, idóneas y adecuadas, para que los accionantes hagan la transición al nuevo escenario fáctico y jurídico. De esta manera, se logra morigerar el daño y armonizar la coexistencia de los derechos en colisión, es decir, se protege el espacio público y, a la vez, los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo.

 

2.7. Ahora bien, carece de toda justificación constitucional que, en el procedimiento adelantado por los apelantes, no se hubiese concedido el amparo, que sí fue brindado a otros ciudadanos que se encuentran en circunstancias análogas por los jueces constitucionales que conocieron sus acciones de tutela. Esto implica la vulneración de la igualdad, derecho fundamental de rango constitucional, y, si bien en el momento las medidas se encuentran suspendidas, podría conducir a futuro a que los accionantes se vean sometidos a condiciones discriminatorias.

 

2.8. Con fundamento en todo lo anterior, y en aras de evitar que los accionantes se vean expuestos a un perjuicio irremediable y prevenir la vulneración de sus derechos fundamentales, se concede el amparo del principio de confianza legítima y de los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo de los accionantes.