TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA, C-181/23, “Comisión Europea contra República de Malta”, sentencia del 29-4-2025, en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=298576&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=ES&cid=17929715

    Antecedentes del caso: la Ley de Ciudadanía de Malta regula la adquisición de la ciudadanía maltesa, la renuncia a esta y su retiro y, en su art. 10, establece las condiciones para la naturalización ordinaria. En 2013, una modificación de esta ley dispuso, paralelamente al procedimiento establecido en el art. 10.1, la posibilidad de que a un solicitante se le expidiera un certificado de naturalización mediante la participación en un Programa de Inversores Individuales, regido por condiciones y procedimientos independientes. Este programa de ciudadanía por inversión fue modificado en 2020 (Programa de Ciudadanía por Inversión 2020).
    En virtud de la normativa sobre ciudadanía maltesa, es posible expedir un certificado de naturalización, entre otros, a un extranjero o apátrida que haya prestado servicios destacados a la República de Malta. Esos servicios incluyen diversas contribuciones, incluidas las de los inversores. En efecto, un inversor extranjero puede solicitar la nacionalidad maltesa si cumple con las siguientes condiciones: en primer lugar, el pago de una contribución de entre €600 000 y €750 000 al gobierno maltés; en segundo lugar, la adquisición de una propiedad para uso residencial de un valor mínimo de €700 000 o el alquiler de esta por una renta anual de al menos € 16 000 durante un período mínimo de cinco años; en tercer lugar, una donación de al menos €10 000 a una organización no gubernamental o a una sociedad; en cuarto lugar, la residencia legal en Malta durante un período de 36 meses —que puede reducirse si el solicitante hace una contribución adicional—, y, en quinto lugar, la validación de la elegibilidad del inversor y la autorización para solicitar la naturalización.
    En este contexto, en septiembre de 2022, la Comisión Europea interpuso un recurso contra la República de Malta ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Alegó que la concesión de la ciudadanía de la Unión a cambio de pagos o inversiones predeterminados sin ningún vínculo genuino con el Estado miembro en cuestión, era incompatible con el principio de cooperación leal establecido en el art. 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y con el concepto de ciudadanía de la Unión establecido en el art. 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

   Sentencia: el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió que la República de Malta había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del art. 20 TFUE y del art. 4.3 TUE al establecer y aplicar un programa institucionalizado de ciudadanía para inversores como el Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (Ciudadanía Maltesa por Naturalización por Servicios Excepcionales por Inversión Directa) —procedimiento transaccional de naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados—, que se asemeja a una “comercialización” de la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro y, por extensión, de la concesión de la ciudadanía de la Unión.
    El tribunal reiteró que, en virtud del art. 9 TUE y del art. 20.1 TFUE, toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro es ciudadano de la Unión. Según tales disposiciones, la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional y no la sustituye. También precisó que, si bien la definición de las condiciones de concesión y de pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro es, según el derecho internacional, competencia de cada Estado miembro, esta debe ejercerse respetando el derecho de la Unión. En este contexto, argumentó el tribunal, ni el tenor ni la estructura de los tratados permiten deducir que sus autores pretendieran establecer, en lo que atañe a la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro, una excepción a la obligación de respetar el derecho de la Unión, en virtud de la cual, solo las violaciones significativas de los valores y objetivos de la Unión podrían implicar una violación del derecho de la Unión. El tribunal consideró que tal excepción resultaba inaceptable, ya que equivaldría a limitar los efectos de la primacía del derecho de la Unión y, en consecuencia, de su marco constitucional.
    Por otra parte, el tribunal afirmó que, en virtud del art. 3.2 TUE, la Unión ofrece a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores. Además del derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, todo ciudadano de la Unión goza también de derechos políticos que garantizan su participación en la vida democrática, incluido el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones locales del Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de este.
    A la luz de estos derechos, el tribunal había declarado anteriormente que las disposiciones contenidas en los tratados relativas a la ciudadanía de la Unión eran fundamentales y que, al formar parte de un sistema propio de la Unión, estaban estructuradas para contribuir a la realización del proceso de integración, razón de ser de la Unión y parte integrante de su marco constitucional. Por otra parte, el estatuto de ciudadano de la Unión constituye el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros.
  En consecuencia, el tribunal sostuvo que la ciudadanía de la Unión es una de las principales expresiones de la solidaridad, base del proceso de integración. Por tanto, forma parte de la identidad de la Unión como ordenamiento jurídico propio, aceptado por los Estados miembros sobre la base de la reciprocidad.
   Asimismo, el tribunal reiteró que, en virtud del principio de cooperación leal consagrado en el art. 4.3 TUE, incumbe a cada Estado miembro abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la realización de los objetivos de la Unión. La ciudadanía de la Unión se basa en los valores comunes consagrados en el art. 2 TUE y en la confianza mutua entre los Estados miembros de que ninguno de ellos ejercerá su competencia en esta materia de forma manifiestamente incompatible con la naturaleza misma de la ciudadanía de la Unión. La definición de las condiciones de concesión de la nacionalidad de un Estado miembro no es competencia de la Unión, sino de cada Estado miembro, que dispone de un amplio margen de apreciación en la elección de los criterios que deben aplicarse. No obstante, esos criterios tienen que aplicarse respetando el derecho de la Unión. Sin embargo, cuando un Estado miembro instituye y aplica un programa de naturalización basado en un procedimiento transaccional entre él y las personas que solicitan la concesión de la nacionalidad, ignora manifiestamente la exigencia de la relación especial de solidaridad y lealtad, lo que equivale a comercializar la concesión de la condición de nacional de un Estado miembro y, por extensión, la de ciudadano de la Unión.
   El tribunal puntualizó que los Estados miembros están obligados a reconocer los efectos vinculados a la atribución de la nacionalidad por parte de otro Estado miembro, con vistas al ejercicio de los derechos y libertades derivados del derecho de la Unión. Por tanto, la naturalización transaccional, concedida a cambio de pagos o inversiones predeterminados, no solo resulta contraria al principio de cooperación leal, sino que es susceptible de socavar la confianza mutua que subyace a la exigencia de reconocimiento. Esta se basa en la premisa de que la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro se funda en una relación especial de solidaridad y lealtad que justifica la concesión de los derechos derivados, en particular, del estatuto de ciudadano de la Unión.
   En este caso, el tribunal observó que las tres primeras condiciones establecidas en el Programa de Ciudadanía por Inversión 2020 tienden a indicar que los pagos o inversiones por importes mínimos predeterminados ocupan un lugar determinante, y dan lugar a una “comercialización” de la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro en un procedimiento transaccional. Esta caracterización no puede ser cuestionada por los demás requisitos a los que está sujeta la concesión de la nacionalidad maltesa en el marco del programa, en particular el relativo a la comprobación de la elegibilidad del solicitante. Esta comprobación tiene por objeto, esencialmente, garantizar que la aplicación del Programa de Ciudadanía por Inversión 2020 no menoscabe determinados objetivos de interés público de la República de Malta, en particular su seguridad pública, su seguridad nacional y su imagen interna y externa. Por otra parte, destacó el tribunal, el Programa de Ciudadanía por Inversión 2020 ha sido presentado públicamente por la República de Malta como un programa que ofrece ventajas derivadas de la ciudadanía de la Unión, en particular el derecho a circular y residir libremente en los demás Estados miembros. Este elemento contribuye a demostrar que, a través del programa, la República de Malta ha instaurado un procedimiento transaccional análogo a la “comercialización” de la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro, y ha explotado los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión para promover ese procedimiento.