15/03/2019
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL DE ALEMANIA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Empleo público. Derecho de huelga. Prohibición de ejercicio del derecho en la función pública. Constitucionalidad. LIBERTAD DE ASOCIACIÓN. LIBERTAD SINDICAL. Alcance en términos de la CEDH
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Sentencia del 12-06-2018
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1. Antecedentes del caso: los recurrentes son docentes que desempeñan cargos de funcionarios públicos en escuelas de tres estados federados diferentes (Renania del Norte-Westfalia, Schleswig-Holstein y Baja Sajonia). En el pasado, participaron en protestas y huelgas organizadas por el Sindicato de Educación y Ciencia en horario laboral. Por ese motivo, las autoridades disciplinarias competentes los sancionaron, sobre la base de que la participación en este tipo de actividades por parte de los funcionarios públicos importaba una violación de sus deberes fundamentales en virtud de lo establecido en el régimen de la Administración Pública. En particular, sostuvieron que los funcionarios públicos no pueden ausentarse del servicio sin autorización. En las etapas iniciales del proceso ante los tribunales ordinarios, los accionantes impugnaron las sanciones disciplinarias respectivas, con resultado infructuoso.
2. Sentencia: se deniegan los recursos de inconstitucionalidad planteados. El legislador ha de considerar la prohibición del derecho de huelga en la función pública como un principio tradicional independiente propio de la carrera pública. Esta prohibición resulta conforme con el principio constitucional de apertura al derecho internacional y, en particular, es compatible con las garantías previstas en la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH).
Los actos de autoridad pública impugnados no son objeto de análisis constitucional. En última instancia, las autoridades presumieron que se hallaba vigente una prohibición del derecho de huelga para los funcionarios públicos en Alemania. Al hacerlo, no ignoraron los presupuestos constitucionales pertinentes.
2.1. La cuestión se enmarca dentro del ámbito de protección material del art. 9.3 de la Ley Fundamental (LF), relativo a la libertad sindical. Es cierto que los funcionarios públicos están excluidos de los convenios colectivos de trabajo, ya que no pertenecen a la estructura salarial colectiva. Sin embargo, en el caso sub examine, lo que resulta decisivo es que las resoluciones en materia disciplinaria sancionaron la participación de funcionarios en actividades puestas en marcha por sindicatos y relacionadas con la negociación colectiva, aunque no en interés de ellos mismos. En consonancia con una interpretación congruente con el principio constitucional de apertura al derecho internacional, esta interpretación amplia del art. 9.3 LF también encuentra sustento en la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos relacionada con el art. 11 CEDH. De acuerdo con ella, las huelgas por solidaridad constituyen, en cualquier caso, un elemento accesorio de la libertad sindical.
2.2. Las resoluciones administrativas y judiciales impugnadas afectan el derecho fundamental amparado por el art. 9.3 LF. Toda restricción de las garantías emanadas de los derechos fundamentales limita la libertad sindical. Las sanciones disciplinarias impuestas a los recurrentes y las resoluciones que confirmaron las decisiones judiciales impugnadas restringen la posibilidad de participar en conflictos laborales.
2.3. Sin embargo, la lesión al derecho a la libertad sindical se halla justificada en razón de intereses de suficiente entidad protegidos por la Ley Fundamental.
2.3.1. La prohibición del derecho de huelga en la función pública es un principio independiente y tradicional propio de la carrera pública en el sentido del art. 33.5 LF. Cumple con los dos presupuestos necesarios para ser calificado como un principio tradicional: 1) el requisito de tradicionalidad, ya que se remonta a una línea de tradición establecida, cuanto menos, desde la práctica administrativa de la República de Weimar, y 2) el requisito de sustancialidad, dado que su contenido se encuentra en gran medida vinculado con los cimientos de la carrera pública alemana en términos constitucionales, en especial, con el deber de lealtad y el carácter alimentario de la remuneración.
2.3.2. La prohibición del derecho de huelga es parte de la garantía institucional del art. 33.5 LF, que el legislador debe contemplar. El derecho de huelga, incluso solo para ciertos grupos de funcionarios públicos, interferiría con los principios estructurales básicos garantizados por la Ley Fundamental y cambiaría radicalmente la comprensión y la regulación de la función pública. Debilitaría los principios del carácter alimentario de la remuneración, de estabilidad, del deber de lealtad, y el principio de que los derechos y deberes materiales, entre ellos la remuneración, deben ser reglamentados por ley. Como mínimo, requeriría incorporar reformas fundamentales a estos principios, esenciales para el funcionamiento de la función pública. Si se reconociera el derecho de huelga en este ámbito, no habría margen, por ejemplo, para una regulación de las remuneraciones por ley. Si la remuneración de los funcionarios públicos o parte de ella pudiera negociarse en el marco de conflictos laborales, entonces ya no sería posible justificar la posibilidad vigente de los funcionarios públicos de hacer valer judicialmente el carácter alimentario de su retribución, garantizado por la Ley Fundamental. El carácter alimentario de las remuneraciones junto con el principio de estabilidad contribuyen a asegurar la independencia en el desempeño de sus funciones y garantizarles los medios necesarios para cumplir con su deber de dedicación exclusiva a la función pública.
2.3.3. La Constitución no exige una disposición legal que expresamente establezca la prohibición del derecho de huelga en la función pública. La regulación estadual de la función pública contiene disposiciones sobre la ausencia del servicio y los deberes fundamentales del funcionario público, que incluyen el ejercicio desinteresado de sus funciones en aras del bien común y el deber de obedecer las órdenes que reciban de sus superiores jerárquicos, normas que, al menos conjuntamente, exponen con suficiente concreción la prohibición del derecho de huelga derivada del art. 33.5 LF.
2.3.4. La restricción de la libertad sindical es constitucionalmente inobjetable en la medida en que concierna a la participación de los funcionarios públicos en conflictos laborales. Por otra parte, la prohibición del derecho de huelga en la función pública se ajusta al principio de concordancia práctica. La tensión entre la libertad sindical y el art. 33.5 LF debe ser resuelta en favor de la prohibición del derecho de huelga en la función pública. El tenor de la injerencia en el art. 9.3 LF no resulta irrazonable en el caso de los funcionarios públicos. La prohibición del derecho de huelga no torna completamente irrelevante el derecho a la libertad sindical ni lo priva totalmente de efectividad. De hecho, el legislador ha introducido disposiciones tendientes a compensar la restricción plasmada en el art. 9.3 LF dirigida a los funcionarios públicos, en particular, derechos de participación en organizaciones que aglutinan a varios grupos en el ámbito sindical a la hora de elaborar leyes reglamentarias de la función pública. Otro elemento propio de estas medidas compensatorias es el principio del carácter alimentario de las remuneraciones bajo el régimen de la Administración Pública, que concede a los funcionarios públicos el derecho, equiparable con los derechos fundamentales, de hacer valer judicialmente el carácter alimentario de su retribución en caso de ser necesario (lo que incluye pensiones especiales, puestos vitalicios en virtud de los cuales los funcionarios no pagan seguro de desempleo ni pueden ser despedidos, seguro médico privilegiado, etc.). En este sistema recíproco de derechos y deberes interrelacionados de los funcionarios públicos, las ampliaciones o restricciones de un derecho o deber en el marco de la función pública por lo general importan reformas en los otros derechos y deberes. El status de funcionario público no admite ningún proceso selectivo en este sentido. Un derecho de huelga reconocido a ciertos grupos de funcionarios desencadenaría una reacción en cadena en lo que respecta a la estructura propia de la Administración Pública y afectaría los principios fundamentales que rigen tanto en la reglamentación de la función pública como en instituciones relacionadas.
Una ponderación de la libertad sindical frente a los principios tradicionales de la carrera pública de conformidad con el principio de concordancia práctica tampoco exige que la prohibición del derecho de huelga se limite a los funcionarios cuyo cargo conlleve el ejercicio de la autoridad pública en términos del art. 33.4 LF. Clasificar a los funcionarios públicos en grupos según tengan o no tengan derecho de huelga en razón de sus funciones generaría dificultades de distinción. Un derecho de huelga limitado de esta manera crearía una categoría especial de "funcionarios públicos con derecho de huelga" o "funcionarios públicos sujetos a convenios colectivos", lo que corrompería la naturaleza dual y claramente estructurada del régimen de la función pública en Alemania.
2.4. La prohibición del derecho de huelga en la función pública en Alemania es conforme con el principio constitucional de apertura al derecho internacional y, en particular, es compatible con las garantías previstas en la Convención Europea de Derechos Humanos.
2.4.1. El art. 11.1 CEDH reconoce a toda persona el derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho a fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. En jurisprudencia reciente, la Corte Europea de Derechos Humanos ha aclarado con mayor detalle el alcance de las garantías del art. 11.1 CEDH y las excepciones a la prohibición de restricciones previstas en su inc. 2. Esta jurisprudencia nos orienta, por lo que más allá del ámbito de aplicación que estipula el art. 46 CEDH, se deben considerar especialmente las circunstancias específicas del caso concreto a los fines de su contextualización. En vistas de lo anterior, no se puede establecer que el ordenamiento jurídico vigente en Alemania no cumpla con la Convención ni que el derecho interno esté en conflicto con la Convención Europea de Derechos Humanos. El art. 9.3 LF, así como la jurisprudencia relacionada de este Tribunal precisan que los funcionarios públicos en Alemania también gozan del ámbito personal de protección de la libertad sindical sin excepción, pero no del ejercicio del derecho de huelga, como una de las manifestaciones del art. 9.3, ya que colisiona con el derecho constitucional (art. 33.5 LF). Por lo tanto, ello resulta conforme con las consideraciones de la Convención.
2.4.2. Independientemente de la cuestión de si la prohibición del derecho de huelga en la función pública constituye o no una injerencia en el art. 11.1 CEDH, en cualquier caso está justificada al amparo del art. 11.2 CEDH, dado que el régimen de la función pública en Alemania tiene características particulares que así lo permiten.
2.4.2.1. En Alemania, la prohibición del derecho de huelga está prevista por ley en el sentido del art. 11.2.1 CEDH. El derecho interno proporciona la base necesaria requerida para justificar tal restricción. El régimen de la función pública tanto federal como estadual prevé disposiciones específicas dirigidas a todos los funcionarios públicos sobre la ausencia del servicio sin autorización y su deber de obedecer las órdenes que reciban de sus superiores jerárquicos. Estas disposiciones hacen incompatible la participación no autorizada en una huelga. Lo que es más, la prohibición del derecho de huelga en la función pública constituye una manifestación del art. 33.5 LF que ha sido reconocida por la jurisprudencia de los tribunales supremos alemanes por décadas.
La prohibición del derecho de huelga también cumple con los requisitos que emergen de la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, en la medida en que una injerencia en el art. 11.1 CEDH solo puede estar justificada ante una necesidad social imperiosa, y siempre que la medida sea proporcional. Conforme a la jurisprudencia citada, si determinada restricción afecta el núcleo mismo de la actividad sindical, entonces el legislador cuenta con un margen de apreciación más restringido para justificar la injerencia resultante, en aras del interés general, en el ejercicio de la libertad sindical. Por el contrario, si no se afecta el núcleo, sino un aspecto secundario o accesorio de la actividad sindical, el margen de apreciación es más amplio y existe una mayor probabilidad de que la interferencia sea proporcional.
En este contexto, una prohibición del derecho de huelga en la función pública en Alemania, en especial para los docentes que desempeñan cargos de funcionarios públicos, está justificada en términos del art. 11.2.1 CEDH. Los recurrentes, docentes con cargo de funcionario público, participaron en una huelga convocada por el Sindicato de Educación y Ciencia. Este sindicato agrupa tanto a docentes con cargo de funcionario público como a aquellos que revisten la condición de empleados, y negocia convenios colectivos con la Asociación de Empleadores del Sector Público de los Estados Federados Alemanes solo para los docentes con status de empleado. El Parlamento federal y las respectivas legislaturas estaduales, con facultades exclusivas para fijar las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, son quienes determinan si y en qué medida el resultado de la negociación colectiva para empleados en el sector público puede aplicarse a los funcionarios. Los recurrentes, de alguna manera, pretendieron ello al participar en la huelga. Este comportamiento no está contemplado como una manifestación sustancial de las garantías previstas en el art.11.1 CEDH. En el caso sub examine, no se ha excedido el amplio margen de apreciación que generalmente se otorga a la República Federal de Alemania. Resulta decisivo que en el régimen de la función pública en Alemania, la condición de funcionario público conlleva derechos y deberes interrelacionados; las ampliaciones o restricciones de un derecho o deber en el marco de la función pública por lo general importan reformas en los otros derechos y deberes. En particular, la concesión de un derecho de huelga para los funcionarios públicos sería incompatible con principios fundamentales propios del régimen de la función pública, ya que se verían afectados, principalmente, el deber de lealtad del funcionario público, el principio de estabilidad y el principio del carácter alimentario de la remuneración, que contempla que esta sea regulada por ley. La concesión de un derecho de huelga para los funcionarios públicos provocaría un cambio radical y pondría por ello en tela de juicio el sistema del régimen de la función pública en Alemania, característica particular de la República Federal de Alemania.
El equilibrio de intereses que ha de ponderarse frente a los derechos y libertades de los demás en virtud del art. 11.2.1 CEDH exige también tener en cuenta para el caso en análisis el hecho de que la prohibición del derecho de huelga contribuye a salvaguardar el derecho a la educación y, con ello, un derecho fundamental consagrado en el art. 2 del Protocolo n° 1 de la Convención, así como también en otros tratados internacionales. Otros aspectos a considerar son las medidas arriba mencionadas tendientes a compensar la privación del derecho de huelga, en particular la participación sindical en el procedimiento legislativo y la posibilidad de control judicial en cuanto al carácter alimentario de las remuneraciones.
2.4.2.2. Adicionalmente, los recurrentes, en su carácter de docentes con cargo de funcionario público, son miembros de la Administración del Estado en términos del art. 11.2.2 CEDH. Según esta disposición, se puede restringir el ejercicio de las garantías previstas en el art. 11.1 CEDH por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado, y en opinión de esta Sala, el último grupo abarca a los docentes con cargo de funcionario público. Las restricciones que pueden imponerse a los grupos de personas antes aludidos deben ser de interpretación restrictiva. Sin embargo, cuando se trata de docentes de escuelas públicas, el grupo pertinente en este proceso, existe un interés especial del Estado en el cumplimiento de las obligaciones por parte de los funcionarios públicos, lo que justifica tales restricciones. El sistema educativo y el mandato de educación pública son de gran importancia en la Ley Fundamental (art. 7) y en las constituciones estaduales.