28/12/2018
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA
LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DERECHO DE REUNIÓN. DERECHO DE PROTESTA. Principio de legalidad. Orden público. Seguridad ciudadana
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Sentencia TC/0092/18 del 27-4-2018
En <https://tribunalsitestorage.blob.core.windows.net/media/15546/tc-0092-18.pdf>
1. Antecedentes del caso: Guadalupe Valdez, Manuel Robles, Demetrio Turbí, Mario Rafael Bergés Santos y Bartolomé Pujals Suárez, juntamente con un grupo de ciudadanos dominicanos organizados en la Coalición Poder Ciudadano, convocaron a varias manifestaciones pacíficas que consistían en realizar una cadena humana en la acera frontal de las instalaciones de la Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del Estado (OISOE). Alegaron que era la forma de ejercer sus derechos legítimos de libre expresión, reunión y protesta ante el Estado dominicano, para que procediera a actuar contra las prácticas constantes de corrupción que se presentan en la OISOE.
Los nombrados informaron al Ministerio de Interior y Policía, mediante una comunicación, que realizarían una manifestación pacífica. La Policía Nacional, para evitar y reprimir la manifestación, desplegó cientos de agentes policiales que agredieron e impidieron el paso de los manifestantes al lugar de la protesta. Frente a esto, los convocantes interpusieron una acción de amparo alegando la vulneración de sus derechos fundamentales a expresarse libremente y a reunirse pacíficamente.
La Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo acogió parcialmente la acción y reconoció los derechos fundamentales de los apelantes a expresarse libremente y a reunirse pacíficamente, sin alterar el orden público y sin necesidad de permiso previo. Asimismo, ordenó al Ministerio de Interior y Policía y a la Policía Nacional abstenerse de impedir cualquier manifestación pública que se realizara de forma pacífica y ordenada, respetando el orden público establecido, fuera esta realizada o no por los accionantes y sus acompañantes en las inmediaciones de la OISOE ubicada en el Distrito Nacional. También dispuso que la Policía Nacional debía otorgar la debida protección a los ciudadanos participantes y a sus acompañantes y garantizarles el pleno ejercicio y goce de los derechos fundamentales indicados, siempre salvaguardando la seguridad ciudadana, tal como lo establece el art. 255 de la Constitución Dominicana.
El Ministerio de Interior y Policía interpuso un recurso de revisión contra esta sentencia y pidió que fuera anulada. Alegó: i) la falta de calidad y legitimidad de los accionantes y el error del tribunal al fallar a favor de una colectividad que estaba legalmente representada; ii) la desnaturalización de los hechos y del derecho, la violación del principio de legalidad; iii) la violación del art. 70.3 de la Ley 137/11. Sostuvo que el verdadero objeto de este proceso no fue la violación de ningún derecho ni la prohibición de reunión y/o protesta, sino que lo que los apelantes pretendían era llegar al lugar exacto en el cual deseaban manifestarse. Explicó que los ciudadanos no pueden protestar en el lugar que su imaginación o su capricho decidan, pues, de ser así, se puede alterar el orden público y la paz social. Afirmó que la sentencia recurrida constituía un precedente funesto, al admitir que cualquier individuo pueda reunirse y protestar (con lo que estaban de acuerdo), pero no a costa de sacrificar el derecho al libre tránsito, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la propiedad, la paz y la seguridad de las personas en esos lugares (que son derechos iguales o incluso más importantes que el derecho a reunirse y a protestar) y que el interés general debe prevalecer siempre sobre el interés particular o de un grupo. Finalmente, argumentó que tanto las leyes como la Constitución otorgan al Ministerio de Interior y Policía y a la Policía Nacional la facultad de garantizar y proteger el orden público, la seguridad ciudadana y el interés general.
2. Sentencia: se admite, en cuanto a la forma, el recurso de revisión de amparo interpuesto por el Ministerio de Interior y Policía contra la sentencia mencionada.
Se rechaza, en cuanto al fondo, dicho recurso de revisión y, en consecuencia, se confirma la sentencia.
2.1. En el presente caso, existe especial relevancia constitucional, por lo que el recurso es admisible y este Tribunal Constitucional debe conocer su fondo. La trascendencia constitucional radica en que el conocimiento del caso permite fijar un criterio sobre el derecho de libertad de expresión y reunión pacíficamente.
2.2. La solicitud de la parte accionante resulta improcedente, toda vez que quedó demostrado que la acción de amparo fue interpuesta a título personal por las partes hoy recurridas, y no por una colectividad.
Los recurrentes en amparo son personas que individualmente interpusieron la acción por sí mismos, sin intermediación de una asociación. Fueron los afectados en sus derechos fundamentales los que acudieron ante el juez de amparo reclamando que se declarara el accionar de la autoridad como una arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, que vulnera los derechos fundamentales de libertad de expresión, de tránsito, el derecho a la integridad personal y física.
2.3. El Tribunal Constitucional español, en cuanto a la libertad de reunión y de expresión que permite que los ciudadanos protesten públicamente, estableció que el derecho de reunión, como todo derecho fundamental, tiene sus límites, por no ser un derecho absoluto e ilimitado (sentencia STC 36/1982). Es, indudablemente, un derecho subjetivo de ejercicio colectivo, que, al ser realizado, incide en el derecho y en los intereses de otros ciudadanos y en la utilización exclusiva de bienes públicos. Eso posibilita, a veces, la alteración de la seguridad ciudadana y del orden general, que corresponde garantizar y salvaguardar al poder público.
2.4. El accionante alega que dicha sentencia desnaturalizó los hechos y el derecho y violó el principio de legalidad al determinar que el Ministerio de Interior y Policía había conculcado los derechos de los accionantes al impedirles protestar y reunirse, pues su única participación en el caso fue emitir una comunicación informando a las entidades competentes para que tomaran las medidas para preservar el orden público, lo cual es una facultad legal y que en modo alguno constituye prohibición o impedimento.
Por el contrario, este Tribunal considera que el juez de amparo, con su decisión, hizo una correcta aplicación del derecho, pues, si bien es cierto que la misión de la Policía Nacional es salvaguardar la seguridad ciudadana, prevenir y controlar los delitos y mantener el orden público para proteger el libre ejercicio de los derechos de las personas y la convivencia pacífica de conformidad con la Constitución y las leyes, no es menos cierto que, en el ejercicio de esas facultades que le otorga la Constitución, no puede menoscabar el derecho a la libertad de expresión.
El ejercicio de la manifestación o protesta social constituye una expresión del control ciudadano frente a las autoridades que ejercen potestades públicas y procura que el Estado ofrezca respuestas concretas o acometa acciones ante sus demandas. Se trata de un medio legítimo de poder ciudadano que opera como contrapeso en el orden democrático, y que debe ser preservado, por lo que las actuaciones de la autoridad deben estar enmarcadas en las facultades que le otorga la ley y la Constitución.
2.5. En relación con el derecho de reunión, el art. 20.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos dispone: "Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas". En ese mismo sentido, el art. 21 del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos establece: "Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás".
Por otra parte, la Constitución dominicana establece en su art. 48: "Toda persona tiene el derecho de reunirse, sin permiso previo, con fines lícitos y pacíficos, de conformidad con la ley", en tanto su art. 49 señala: "Toda persona tiene derecho a expresar libremente sus pensamientos, ideas y opiniones, por cualquier medio, sin que pueda establecerse censura previa".
2.6. La Corte Constitucional de Colombia se refirió al derecho de reunión y expresó: "Generalmente las limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al mantenimiento del orden público. Con el fin de evitar posibles arbitrariedades, se han establecido criterios para calificar las hipótesis de hecho en las cuales se justifica disolver o impedir el desarrollo de una reunión. En líneas generales estos criterios deben estar dirigidos exclusivamente a evitar amenazas graves e inminentes. Por lo general, es insuficiente un peligro eventual y genérico, un simple temor o una sospecha. La naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la causa justificativa de normas limitativas del mismo. No se puede considerar el derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para restringirlo per se" (sentencia T-456-92).
Asimismo, expresó que "puede decirse que el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse (libertad de expresión) frente al funcionamiento del gobierno "control político", a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas. En otras palabras, el legislador no podrá, por vía de legislación estatutaria, establecer medidas que cercenen la facultad ciudadana de ejercer control al poder político, de manifestarse u opinar libremente y de intentar establecer un diálogo con el Estado sobre asuntos esenciales. Por ejemplo, el Estado no podrá tomar medidas que anulen el ejercicio del derecho "restricción plena de vías, medidas de excepción que suspendan indefinidamente el derecho de protesta, entre otros", o que criminalice el derecho "creación de tipos penales, ejercicio directo o indirecto de censura, entre otros". De esta condición principal, derivan condiciones concretas (sentencia C-223/17).
2.7. El ejercicio del derecho a reunirse, a expresarse libremente y a la protesta social, son de naturaleza social y de titularidad individual, lo que significa que toda persona tiene derecho a ejercerlos en libertad, con las limitaciones que le impone el orden público, el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y la seguridad pública, por lo que no se trata de un derecho absoluto.
Sin embargo, en los casos en que el ejercicio de aquellos derechos desborde el límite establecido y justifique la intervención de la autoridad, esta no puede ejercer su deber de mantener el orden público apelando a la arbitrariedad, al uso innecesario de la fuerza o vulnerando el derecho a la integridad física de los manifestantes.
2.8. Por otra parte, el juez a quo, al acoger el amparo, actuó conforme a derecho. Así, si bien los accionantes integrantes de la Coalición Poder Ciudadano habían notificado al Ministerio de Interior y Policía la celebración de una cadena humana frente a la OISOE con el fin de prevenir a la autoridad para que tomara las medidas precautorias y necesarias para garantizar no solo sus derechos, sino también el ejercicio de los derechos ciudadanos que pudieren ser entorpecidos con la actividad, en ningún modo esa notificación podía generar una acción de la autoridad que procurara que los manifestantes no llegaran hasta el punto escogido para la protesta sin que previamente la autoridad hubiera hecho objeciones. Por lo tanto, haber evitado el acceso de los manifestantes al punto de la protesta a través del uso de la fuerza configura una acción arbitraria que vulnera derechos fundamentales.
El argumento de que los ciudadanos no pueden protestar en el lugar que su imaginación o capricho decida, pues alterarían el orden público y la paz social, se fundamenta en que ningún derecho individual es absoluto ni puede amenazar, limitar o impedir el goce y ejercicio de los derechos de los demás, ni alterar el orden público y la seguridad ciudadana, cuya preservación la Constitución y la ley ponen a cargo de la Policía Nacional. Por ello, el derecho a la reunión, a la libre expresión y a la protesta frente a los lugares públicos solo puede ser impedido por la autoridad cuando exista una razón que justifique su limitación. De ninguna manera se podría alegar un peligro eventual o un prejuicio, como considerar una manifestación social sinónimo de desorden o de conspiración contra el orden constitucional.
Por lo dicho, es correcta la decisión adoptada por el juez a quo de acoger el amparo y reconocer los derechos fundamentales de los accionantes a expresar libremente sus ideas, reunirse pacíficamente y a protestar contra actuaciones de la autoridad, sin alterar el orden público. En caso contrario, se desconocerían o silenciarían derechos vitales en el marco de un Estado social y democrático de derecho. Esa censura constituiría un mayor riesgo para la calidad de la democracia que permitir el ejercicio de los derechos. En consecuencia, corresponde admitir el recurso en cuanto a la forma, rechazarlo en cuanto al fondo y, por ende, confirmar la decisión impugnada.