1. Antecedentes del caso: Margarita María Morselli de Codas es funcionaria permanente de la Honorable Cámara de Senadores, donde presta servicios desde hace once años como directora general del Centro Cultural de la República "El Cabildo". Como va a cumplir 65 años, su jubilación puede concretarse pronto. 

Ella sostuvo que el art. 1 de la Ley 4252/10 –que modifica los arts. 1, 3, 9 y 10 de la Ley 2345/03 ("De la reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de jubilaciones y pensiones del sector público")– y los arts. 108 y 113 de la Ley 5554/16 ("Que aprueba el presupuesto general de la Nación"), que establecen una edad para jubilarse, resultan discriminatorios, pues no toman en cuenta el desempeño profesional, ni la buena salud, ni la capacidad física y mental para seguir en el cargo. Además, la jubilación implicará un menoscabo a sus ingresos. 

El art. 9 de la Ley 2345/03, modificado por el art. 1 de la Ley 4252/10, dispone que el aportante que cumpla 62 años, y que cuente con al menos 20 años de servicio, tendrá derecho a la jubilación ordinaria. Su monto se calculará multiplicando la Tasa de Sustitución por la Remuneración Base. La Tasa de Sustitución será del 47% para una antigüedad de 20 años y aumentará 2,7% por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100%. A los 65 años de edad, la jubilación será obligatoria, ya sea ordinaria o extraordinaria. Todos los funcionarios afectados por el art. 9 de la Ley 2345/03 tendrán derecho a una jubilación, cuyo monto será establecido por el sistema mencionado, pero en ningún caso podrá ser inferior al 40% del salario mínimo legal vigente para actividades diversas no especificadas, desde la fecha de la promulgación de dicha ley. Por otro lado, aquellos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilación, aun apelando a los derechos que les otorga la Ley 3856/09 (relativa a la acumulación del tiempo de servicios), podrán solicitar la devolución del 90% de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay. 

Así, la accionante sostuvo que tal normativa infringe diversas disposiciones de la Constitución Nacional, por lo cual interpuso una acción de inconstitucionalidad.

2. Sentencia: se hace lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, se declara la inaplicabilidad del art. 1 de la Ley 4252/10, que modifica el art. 9 de la Ley 2345/03, en la parte que establece la obligatoriedad de acogerse a la jubilación, en relación con la accionante. 

Del art. 103 de la Constitución Nacional se desprende que esta delega al Poder Legislativo la facultad de regular el sistema jubilatorio. En consecuencia, lo relativo a dicha materia se constituye en lo que se denomina reserva de ley. El límite de edad establecido para el ejercicio de la función pública se encuentra dentro de las atribuciones constitucionalmente otorgadas en virtud del principio de reserva de ley. Esto significa que, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador, una ley en sentido formal debe regular un sector concreto del ordenamiento jurídico, reserva que puede ser absoluta o relativa según los términos que utilice el texto constitucional para referirse a ella. En este caso, el art. 103 no establece límite alguno en la materia ni especifica cuáles serán los aspectos jubilatorios reglados por ley, lo que significa que la reserva de ley es absoluta. Así, la Constitución entrega la potestad de creación, modificación, derogación y limitación de todos los aspectos jubilatorios a la ley. En tal sentido, la edad fijada para el régimen jubilatorio se encuentra establecida de acuerdo con las potestades con las que cuenta el Congreso por delegación constitucional, lo que implica que la disposición, en la parte que fuera cuestionada por la accionante, no es contraria a lo que dispone el art. 103, sino que es consecuencia directa de su cumplimiento. Por ello, no puede declarársela inconstitucional. 

En cuanto a las impugnaciones planteadas contra los arts. 108 y 113 de la Ley 5554/16, la accionante no refirió los agravios ocasionados ni las normativas constitucionales conculcadas en relación con las disposiciones objetadas, lo que impide su consideración por esta Corte, que de ninguna manera puede suplir por inferencia la omisión apuntada. 

Por ello, no corresponde hacer lugar a la inconstitucionalidad planteada. 

2.2. Voto de la magistrada Gladys Bareiro de Módica

La edad es una variable que fluctúa conforme a la esperanza de vida, por lo que el poder administrador puede determinarla de acuerdo con las características propias del país. Sin embargo, la edad de 65 años establecida en la Ley 4252/10 no surge como consecuencia directa y verificable de la expectativa de vida de la población paraguaya. Si bien el poder administrador –a través de una norma que lo habilita– puede llevar a cabo ciertas políticas públicas, ellas nunca pueden afectar la calidad de vida de las personas. De acuerdo a informes realizados por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, la esperanza de vida promedio en Paraguay es de 71,76 años (hombres: 69,70; mujeres: 73,92). Entonces, la edad de 65 años no se encuentra razonablemente dimensionada, ni coincide en forma directa con la esperanza de vida, ni surge de una constatación de la expectativa de vida de la población.

Por ello, la Ley 4252/10 –que modifica el art. 9 de la Ley 2345/03– resulta violatoria de algunos artículos de la Constitución Nacional: art. 6 ("De la calidad de vida. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad") y art. 57 ("De la tercera edad. Toda persona en la tercera edad tiene derecho a una protección integral. La familia, la sociedad y los poderes públicos promoverán su bienestar mediante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura y ocio"). También afecta los arts. 46 (“De la igualdad de las personas”) y 47 (“De las garantías de la igualdad”), ya que los trabajadores del sector privado no tienen limitaciones de edad para prestar sus servicios al empleador. Inclusive los funcionarios de las Fuerzas Armadas y policiales, magistrados en general, etc., recién a los 75 años son pasibles de una jubilación obligatoria, lo que confirma la desigualdad existente hasta la fecha.

Por otro lado, el cálculo dispuesto por la ley y la escala establecida en el decreto reglamentario no permiten que la jubilación cumpla con el rol sustitutivo de la remuneración en actividad y rompen el equilibrio que debe existir entre las remuneraciones de quienes se encuentran en actividad y los haberes de los jubilados. De este modo, las disposiciones impugnadas se oponen expresamente a lo que establece el art. 103, 2° párr., de la Constitución (“La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad"), ya que el nivel conveniente del haber jubilatorio solo se cumple cuando el jubilado mantiene las condiciones patrimoniales equivalentes a las que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustanciales del haber jubilatorio que signifiquen un retroceso en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias previsionales y las prive de un beneficio legalmente acordado. 

Finalmente, sobre los arts. 108 y 113 de la Ley 5554/16, la accionante no expresó ningún agravio en particular, solo los objetó en forma general, por lo que se desestima dicha impugnación. 

Por las consideraciones que anteceden, se debe hacer lugar parcialmente a la acción interpuesta y declarar inaplicable para Morselli de Codas el art. 1 de la Ley 4252/10. 

Por otra parte, la accionante se encuentra en la situación establecida en la Ley 2345/03. Por lo tanto, satisfizo el cumplimiento de todos los requisitos y, además, demostró tener legitimación activa e interés personal y concreto en la declaración. En consecuencia, se constata la admisibilidad de la acción interpuesta. 

Respecto del fondo de la cuestión planteada, la norma es impugnada porque impone la obligación de jubilarse a los 65 años. La accionante adujo que la jubilación obligatoria establecida por el art. 9 de la Ley 2345/03 –modificado por el art. 1 de la Ley 4252/10– vulnera los arts. 46, 47, 86, 93, 95, 102, 103, 109 y 137 de la Constitución y, de este modo, atenta contra derechos y principios allí consagrados, como los derechos a la vida, al trabajo y a la salud y la igualdad ante la ley. 

La jubilación fue instituida como un derecho que asiste a todos los funcionarios o empleados que aportaron parte de su salario por determinado tiempo y cumplieron con los requisitos legales para poder retirarse de la función, a cambio de una renta o remuneración vitalicia que les permita llevar una vida digna. La jubilación no puede –ni debe– tener carácter de sanción: si es obligatoria, exige al funcionario público dejar su trabajo, aunque todavía sea apto y posea idoneidad para seguir sirviendo a la comunidad. Esto no se condice con la finalidad última del mencionado instituto, previsto en el marco de un sistema de protección social. Esta situación se agrava cuando el funcionario público obligado a jubilarse no cuenta con la cantidad de aportes suficientes para recibir la remuneración o renta vitalicia correspondiente. 

En ese sentido, el objetivo de la jubilación en razón de la edad es asegurar una compensación a aquellos trabajadores que se retiran de la actividad que les permita mantener el mismo estándar de vida. El art. 6 de la Constitución dispone: "La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad...". La seguridad social, justamente, es uno de los instrumentos mediante los cuales el Estado cumple su obligación de garantizar la calidad de vida de las personas. Entre los institutos de aquella, se encuentra la jubilación. En esta línea de razonamiento, una disposición que impide al individuo desarrollarse dignamente como persona por medio del trabajo –cuando aún esté apto física y psicológicamente– no es funcional a la normativa constitucional. Además, la situación se agrava cuando el haber jubilatorio otorgado al individuo es exiguo y le impide afrontar dignamente los avatares propios de la vida y de la edad. En efecto, a medida que la persona es mayor, los requerimientos de la salud van también en aumento, por lo que es necesario que cuente con un haber jubilatorio razonable que le permita vivir en las condiciones constitucionalmente garantizadas. 

Esta Corte sostuvo reiteradamente que una persona jubilada –mayor de 65 años– puede volver a ingresar en la función pública sin más requisito que lo establecido en el art. 47 de la Constitución, es decir, la idoneidad. Por otra parte, el art. 94 de la Constitución garantiza la estabilidad laboral, que implica que un trabajador tiene derecho a conservar su empleo durante toda su vida laboral, a menos que exista una causa que justifique el despido o alguna otra forma de desvinculación. Así pues, la norma cuya constitucionalidad se cuestiona atenta también contra la garantía de estabilidad en el empleo, al forzar la jubilación de los funcionarios públicos sin contemplar, entre otros factores, la necesidad que pudiera existir respecto de la actividad del funcionario. En este orden de ideas, no existe impedimento para que un funcionario público que ha superado los 65 años pueda seguir trabajando y aportando a la sociedad. Esta interpretación no podría invocarse como perjudicial para la calidad de la función pública, ya que la Ley 1626/00 prevé los mecanismos para la remoción o recambio de los funcionarios que dejen de ser idóneos o no cumplan con las obligaciones encomendadas. 

En conclusión, corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar inaplicable, para la accionante, el art. 1 de la Ley 4252/10, en la parte que establece la obligatoriedad de acogerse a la jubilación.