Recurso de amparo 6206-2015 interpuesto en nombre y representación de Miquel Iceta Llorens, Eva María Granados Galiano, Rafael Bruguera Batalla, Carles Castillo Rosique, Assumpta Escarp Gibert, Pol Gibert Horcas, Rosa María Ibarra Ollé, Eva María Martínez Morales, Raúl Moreno Montaña, Marta Moreta Rovira, Esther Niubó Cidoncha, Òscar Ordeig i Molist, Ferran Pedret i Santos, David Pérez Ibáñez, Alicia Romero Llano y Jordi Terrades i Santacreu, todos ellos diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña, contra el acuerdo de la Mesa de dicha Cámara del 3 de noviembre de 2015
Sentencia 108/2016 del 7-6-2016
En http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/24989

1. Antecedentes del caso: un grupo de diputados integrantes del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña interpuso un recurso contra el acuerdo de la Mesa de la Asamblea del 3 de noviembre de 2015, por el que se confirmó la admisión a trámite –decidida por la misma Mesa el 27 de octubre de 2015– de la propuesta de resolución sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales, presentada por dos grupos parlamentarios de la Cámara. Así, la impugnación formal del acuerdo confirmatorio del 3 de noviembre de 2015 también afecta el acto confirmado. Sostuvieron que se había vulnerado el derecho fundamental de los demandantes enunciado en el art. 23.2 de la Constitución española (CE), esto es, su derecho de acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad –lo que importa el derecho al ejercicio o desempeño del cargo público representativo–, y, de manera refleja, el derecho de los ciudadanos a quienes representan a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), tanto en razón de que aquel acuerdo dio curso definitivo a una propuesta de resolución abiertamente contraria a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), como porque la denegación de la petición de reconsideración que habían planteado se adoptó infringiendo el Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), ya que ni fue oída previamente la Junta de Portavoces ni la denegación misma fue motivada, exigencias, una y otra, que establece el art. 38.3 RPC. El Ministerio Fiscal coincidió con esta postura.

El Parlamento de Cataluña solicitó el rechazo o la desestimación del recurso, al entender que el agravio sustantivo en él planteado desborda los límites de este proceso constitucional, ya que no se está defendiendo un derecho propio de quienes demandan, sino que se promueve la impugnación de un acuerdo parlamentario, solicitando al Tribunal, además, una interpretación genérica del art. 23.2 CE, que tampoco tendría cabida en este cauce. La representación de la Cámara negó las infracciones reglamentarias alegadas en la demanda –tanto en lo relativo a la propuesta de resolución como en cuanto a la petición de reconsideración– y que tales supuestas irregularidades hubieran afectado el núcleo del derecho fundamental en defensa del que se solicitó el amparo.

2. Sentencia: se declara parcialmente admisible el presente recurso de amparo, y en su virtud:

a) se reconoce el derecho a la participación política (art. 23.2 CE);

b) se declara la nulidad del acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña del 3 de noviembre de 2015, y

c) se desestima el recurso en todo lo demás.

2.1. El objeto de este recurso es similar al planteado en los recursos de amparo 6205-2015, por los diputados del Parlamento de Cataluña pertenecientes al Grupo Parlamentario de Ciudadanos, y 6207-2015, por los diputados del Parlamento de Cataluña elegidos en las listas electorales del Partido Popular, que han sido resueltos en los precedentes SSTC 107/2016 y 109/2016, respectivamente.

Este recurso tiene especial trascendencia constitucional, por cuanto plantea un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no existe doctrina del Tribunal Constitucional (esto es, el alcance del derecho de representación política en la Junta de Portavoces cuando aún no se ha constituido un grupo parlamentario) y versa sobre una cuestión que trasciende el caso concreto, al plantear una cuestión jurídica con consecuencias políticas generales, en su calidad de amparo parlamentario.

2.2. Debe desestimarse la solicitud de declaración de inadmisibilidad del recurso que articula la representación del Parlamento de Cataluña, que plantea la inadecuación de la vía de amparo para la resolución de las cuestiones suscitadas en la demanda alegando que los recurrentes pretenden fundar la impugnación de la legalidad de un acto parlamentario sin establecer vinculación alguna con la defensa del derecho protegido por el art. 23 CE y que persiguen una interpretación genérica del alcance de este precepto desvinculada de una concreta lesión subjetiva del mismo causada al demandante de amparo. Ahora bien, tomando en cuenta que dicha solicitud se funda en que los demandantes no relacionaron su impugnación con una concreta vulneración del art. 23 CE, pero que la demanda pone de manifiesto que aquellos sí alegan de manera directa una lesión de dicho artículo respecto de los actos parlamentarios discutidos, la conclusión no puede ser sino que el derecho fundamental invocado cobra protagonismo y no resulta posible pronunciarse sobre él con carácter liminar.

2.3. Entrando en temas de fondo, la demanda criticó que se haya dado curso a la propuesta de resolución antes de la constitución de las comisiones de la Cámara, ya que conforme al art. 164.2 RPC, la Mesa, oída la Junta de Portavoces, debe acordar si las propuestas de resolución han de tramitarse ante la comisión competente o ante el Pleno. No resulta adecuado despejar aquí este reproche, por cuanto lo que se censura no se vincula con los actos examinados, sino con otro que no ha sido impugnado y que se adoptó con posterioridad a la interposición de la demanda de amparo: esto es, el acuerdo de la Mesa del 6 de noviembre de 2015 por el que, “oída la Junta de Portavoces”, se remitió al Pleno la propuesta de resolución cuya admisión a trámite se discute aquí.

2.4. En el recurso, se sostuvo que la Mesa no debió admitir a trámite esta propuesta de resolución porque la misma no se atenía a la delimitación de tal figura (art. 164.1 RPC), resultando entonces una crítica del acuerdo impugnado relativa a su presentación formal. Siendo así, este Tribunal no aprecia una afectación del derecho fundamental invocado (art. 23.2 CE).

Tampoco se puede acoger, como pretensión de amparo, que la admisión a trámite de la propuesta de resolución haya violado el derecho fundamental de los actores por haber dado curso la Mesa a una iniciativa manifiestamente contraria a la Constitución. Ello, por cuanto las Mesas de las asambleas, cuyas facultades en orden a la calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias son atribuidas sobre todo a los efectos de controlar la regularidad jurídica y la viabilidad formal de las iniciativas presentadas, no deben, con carácter general, desestimar propuestas a causa de la supuesta inconstitucionalidad de su contenido, pues ello infringiría el derecho fundamental de sus actores (art. 23.2 CE). La única salvedad a este principio es que las Mesas pueden excepcionalmente no admitir a trámite aquellas propuestas cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad sean “palmarias y evidentes” (SSTC 124/1995 y 10/2016). En el contenido del derecho enunciado en el art. 23.2 CE, no se encuentra lo que habría que llamar un “derecho fundamental a la constitucionalidad” de las iniciativas parlamentarias, hipotético contenido este que alteraría la configuración del recurso de amparo y la jurisdicción constitucional de este Tribunal. Cabe concluir, entonces, que la cuestionada admisión a trámite de la propuesta de resolución no violó, por la causa que se aduce, el derecho fundamental invocado por los recurrentes.

2.5. Asimismo, los demandantes de amparo han denunciado la vulneración del art. 23.2 CE con ocasión de la tramitación y resolución de la petición de reconsideración formulada por los aquí accionantes, entendiendo que tal denegación no se atuvo a lo establecido en el art. 38.3 RPC (esto es, resolver motivadamente la petición dentro del plazo de cuatro días, oída la Junta de Portavoces).

Cuando un reglamento parlamentario abre vías internas para la revisión técnico-jurídica de las decisiones de los órganos de la propia Cámara, como ocurre con la reconsideración, se exige la observancia de ciertos procedimientos para contar con la garantía del derecho enunciado en el art. 23.2 CE, siempre que los derechos de representación que a través de ellos se sustancien puedan encuadrarse en el núcleo del ius in officium de los representantes. Este Tribunal tiene dicho que la vulneración de los derechos de los representantes contenidos en ese derecho fundamental no se verifica con cualquier acto que infrinja el estatus jurídico aplicable, sino que solo poseen relevancia constitucional aquellos derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa. Por consiguiente, solo desde ese prisma y conforme a aquella lógica de conexión con las garantías y facultades del ius in officium,será concebible una vulneración del art. 23.2 CE en razón de infracciones del procedimiento.

Conforme a reiterada doctrina de este Tribunal, el art. 23.2 CE consagra la dimensión pasiva del derecho de participación política, reconociendo el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes. A este contenido explícito del precepto se vincula, en primer lugar, el derecho a permanecer –en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes– en los cargos o funciones públicos a los que se accedió, no pudiendo ser removido el cargo electo de los mismos si no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos; en segundo lugar, el derecho al ejercicio o desempeño del cargo público representativo conforme a lo previsto en las leyes, recordándose que se trata de un derecho de configuración legal que corresponde a los reglamentos parlamentarios, a los que compete fijar y ordenar los derechos y atribuciones propios de los parlamentarios; y, finalmente, la garantía de su perfeccionamiento en condiciones de igualdad y de acuerdo con los requisitos que señalen las leyes.

En síntesis, quedan encuadradas en ese núcleo de la función representativa, en el ius in officium de los representantes, aquellas funciones que solo pueden ejercer los titulares del cargo público por ser la expresión del carácter representativo de la institución. En ese marco, sin duda, la facultad de constituir un grupo parlamentario –en la forma y con los requisitos que establezcan los reglamentos de las Cámaras– corresponde a los diputados, tratándose de una facultad que pertenece a aquel núcleo principal de su función representativa parlamentaria (en este sentido, v. STC 64/2002).

Accesoriamente, en tanto que el reglamento parlamentario prevea un órgano de la Cámara en el que se integren los portavoces de los distintos grupos parlamentarios o los representantes pertenecientes a estos, dichos grupos tienen el derecho a la designación de tales portavoces o representantes de acuerdo con las previsiones reglamentarias, y el de que los mismos participen de modo real y efectivo en aquellos órganos. A ello responde el Reglamento del Parlamento de Cataluña, que prescribe que cada grupo nombra a los miembros que han de representarlo, incluyendo preceptivamente a su portavoz, y con arreglo al cual los portavoces así designados constituyen la Junta de Portavoces, presidida por el presidente del Parlamento, sin perjuicio de los demás funcionarios que puedan asistir a sus sesiones.

Con esas bases, es posible verificar que tales procedimientos no fueron respetados, en coincidencia con lo alegado en la demanda: la audiencia previa no puede tenerse por realizada y el derecho aducido resultó vulnerado. En efecto, los portavoces no pueden ser convocados a Junta para el ejercicio de las funciones de este órgano en tanto no estén –todos ellos– nombrados por sus grupos respectivos, proceso de designación que culmina cuando están constituidos todos los grupos parlamentarios. Tal situación no podrá darse por consumada en tanto haya –como así sucedió– diputados (los elegidos en las listas presentadas por el Partido Popular) en número y con plazo para constituir grupo propio aún no integrados en ninguno de los ya formados y de los que, por lo demás, resultaba razonable presumir, dada su pertenencia política y electoral común, que se constituyeran en grupo específico. La convocatoria presidencial del 2 de noviembre a una “Junta de Portavoces” llamada a ejercer una de las funciones de este órgano fue, por ello, una convocatoria irregular. Y la reunión celebrada el día 3 ha de ser entendida, por la misma razón, como la de determinados portavoces de los grupos hasta entonces constituidos, y no como la de la Junta reglamentaria, que ha de integrarlos a todos. Los congregados el 3 de noviembre de 2015 no lo fueron con la condición reglamentaria de Junta de Portavoces, y por ello no podía darse por realizada una audiencia que el Reglamento atribuye al órgano, o a sus miembros, no a unos u otros portavoces. En suma, la Junta no fue oída, ni los grupos pudieron debidamente desplegar la función que se les atribuye, a través de sus portavoces, en el procedimiento.

En suma, en orden a los efectos jurídicos que aquí son relevantes, el art. 38.3 RPC no exige oír a todos los grupos por el momento constituidos, cuando aún se está dentro del plazo para formar otros, sino a los portavoces, reunidos en Junta, de todos los grupos de la Cámara, aunque pudiera suceder, cuestión ajena a lo aquí planteado, que no todos ellos acudieran a una u otra de las reuniones válidamente convocadas. La norma requiere oír, en definitiva, a una Junta de Portavoces y, por lo tanto, en este caso no se pudo tener por celebrada ni por ejercida válidamente, en consecuencia, la función que le atribuye el antes citado art. 38.3 RPC.

2.6. Las anteriores conclusiones no quedan empañadas por lo alegado frente a la demanda por la representación del Parlamento de Cataluña sobre la comunicación de la convocatoria de la Junta de Portavoces a los diputados que aún no se habían constituido en grupo parlamentario, en caso de que quisieran enviar un representante a la reunión. Resulta imposible equiparar la asistencia graciable a la reunión de un órgano con la asistencia, a través de los portavoces, que deriva del derecho propio de los diputados constituidos en grupo parlamentario, pues solo en este caso se participa en la reunión como miembro del órgano colegiado y para el ejercicio de sus funciones propias.

La representación del Parlamento de Cataluña adujo que la reunión anticipada de la Junta de Portavoces era obligada a fin de resolver en tiempo las solicitudes de reconsideración. No obstante, incumplir el Reglamento en un caso a fin de respetarlo en otro no constituye un argumento válido a los presentes efectos. Este Tribunal considera que la Mesa pudo aquí, para armonizar unas exigencias y otras, prorrogar el plazo de resolución de aquellas solicitudes, como consta en las actuaciones que así se solicitó, con reiteración y sin éxito, por algunos miembros de la propia Mesa.

De lo razonado, es dable deducir que la resolución de la Mesa, aquí impugnada, por la que se rechazaron las solicitudes de reconsideración de la admisión a trámite dictada el 27 de octubre de 2015, se adoptó con la omisión del trámite esencial de este procedimiento interno de garantía que es la previa audiencia a la Junta de Portavoces. Es este trámite un elemento central del procedimiento de reconsideración, que posee en este caso, además, una conexión inmediata con aquella facultad del ius in officium: la facultad de los representantes de constituir grupos parlamentarios conforme a los plazos reglamentarios, la de designar, sucesivamente, sus portavoces o representantes, y la de perfeccionar su intervención en concurrencia con otros grupos en un órgano colegiado integrado por las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria, tras la válida y concurrente constitución del mismo con los restantes grupos que deben conformarlo, según el reglamento, para garantizar el pluralismo inherente al Parlamento. Tal omisión, en consecuencia, deparó la lesión del derecho fundamental de los demandantes, enunciado en el art. 23.2 CE.