Fusco Moriondo, Roberto y otros c. Poder Ejecutivo y otros – Acción de inconstitucionalidad arts. 1 y 2 de la Ley Nro. 18.738 y arts. 14 a 16 de la Ley Nro. 18.996,
Sentencia 156/2016 del 31-5-2016
En http://portal.poderjudicial.gub.uy:8080/BDZWEB2/hojaInsumo2.seam?cid=4568

1. Antecedentes del caso: ciertos funcionarios judiciales interpusieron una demanda de inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2 de la ley 18.738 y de los arts. 14, 15 y 16 de la ley 18.996. Fundaron su legitimación activa en su interés directo, personal y legítimo, ya que las normas cuya inconstitucionalidad pretenden han afectado su derecho adquirido a un nivel de remuneración, consagrado en el art. 85 de la ley 15.750.

Sostuvieron que los arts. 14, 15 y 16 de la ley 18.996 son inconstitucionales, toda vez que vulneran la especialidad formal y sustancial de las normas de carácter presupuestario reguladas en la Constitución al no haberse respetado el trámite legislativo previsto, lo que determina una rebaja sustancial en sus salarios. Dicha normativa no formaba parte del Proyecto enviado por el Poder Ejecutivo y fue tratada en la Cámara de Senadores, pero no en la Cámara de Representantes. Esos artículos vulneran lo preceptuado por los arts. 86, 214, 215, 216, 217, 219 y 220 de la Constitución, que requieren que toda ley que modifique las dotaciones de los cargos o empleos públicos sea elaborada de conformidad con lo establecido en la Sección XIV. Cuando se trata de modificaciones a los sueldos, las limitaciones o restricciones a las remuneraciones deben ser justificadas por el Poder Ejecutivo como indispensables, lo que en este caso no ocurrió, toda vez que no se las incluyó en el Proyecto enviado al Poder Legislativo; las normas se incluyeron en la Cámara de Senadores y se aprobaron sin intervención de la Cámara de Representantes. La normativa fue tratada como un “aditivo”; no hubo mensaje complementario. Asimismo, los artículos impugados violan normas que protegen la independencia del Poder Judicial, violentando el equilibrio entre los Poderes del Estado –arts. 7, 8, 53, 54, 72, 73, 82, 83, 139, 149, 211 letras A) y E), 228, 233, 332 de la Constitución–, normas que consagran el principio de seguridad jurídica, la independencia del Poder Judicial, el derecho a la justa remuneración y la irreductibilidad de las remuneraciones de los funcionarios públicos, que conforman el bloque de constitucionalidad. Por otra parte, los actores argumentaron que dicha ley autorizó al Poder Judicial a realizar una reestructuración (Res. 265/2006 de la Corte), al establecer una escala salarial que parte del sueldo base del Subdirector General de los Servicios Administrativos y llega, en forma decreciente, hasta el último grado de los escalafones.

Asimismo, expresaron que los arts. 1 y 2 de la ley 18.738 son inconstitucionales al vulnerar los arts. 86 y 214 de la Constitución. En lo sustancial, coliden con preceptos constitucionales inherentes al sistema republicano de gobierno, a la separación de poderes, a la independencia del Poder Judicial, y al régimen de derechos y garantías de los habitantes de la República. Esta ley modificó las dotaciones de los funcionarios fijadas por una Ley de Presupuesto fuera de la oportunidad establecida. Sostuvieron que tal norma no puede considerarse una norma interpretativa de la establecida en el art. 64 de la ley 18.719, sino una norma innovativa que violenta derechos adquiridos, derogando una norma de naturaleza presupuestaria.

Consideraron además que la mencionada ley incurre en inconstitucionalidad por razones sustanciales, al afectar el derecho adquirido a la remuneración consagrada en el art. 85 de la ley 15.750, lo que importa una reducción de sus salarios. La ley citada vulnera la seguridad jurídica plasmada en el art. 7, el principio de igualdad del art. 8, el principio de separación de poderes del art. 82, infringiendo el principio de intangibilidad de las retribuciones de los funcionarios judiciales, según los arts. 7, 53, 54, 72, 82 y 332 de la Constitución.

2. Sentencia: se declara la inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2 de la ley 18.738 y de los arts. 14, 15 y 16 de la ley 18.996, así como su inaplicabilidad a los actores, con efectos a partir de la fecha de interposición de la demanda.

2.1. La ley 18.738 padece un vicio formal que resulta suficiente para declararla inconstitucional y satisfacer de tal modo el interés de los accionantes. Al respecto, en el precedente 607/2013 –en términos trasladables al presente caso, mutatis mutandi, por cuanto en ambos asuntos el conflicto se resuelve declarando la inconstitucionalidad de dicha ley por razones de forma–, se dijo que ella padecía de un vicio formal de suficiente magnitud para declararla inconstitucional y satisfacer así el interés de los accionantes, sin resultar necesario dictar un pronunciamiento en relación con la alegada inconstitucionalidad por razones de fondo.

2.2. Respecto del planteo referido al carácter que reviste esta ley, esta Corte estima que dicha norma no es interpretativa sino innovativa, porque no pretende aclarar el régimen legal anterior, sino que persigue un fin claramente derogatorio. Esta norma fue descripta por el legislador como una ley interpretativa pese a que, en realidad, es una ley innovativa que afecta derechos adquiridos por su carácter retroactivo y abrogante, al suprimir los incrementos salariales a los que tenían derecho los actores por imperio de la norma derogada.

Se advierte que ella regula una cuestión presupuestaria, incumpliendo los requisitos que la aprobación de las leyes de tal naturaleza debe reunir, y modifica las dotaciones de los actores establecidas en una Ley de Presupuesto. Así, resulta innovativa, porque deroga y modifica una Ley de Presupuesto y altera las remuneraciones de los funcionarios públicos, sin revestir el carácter de Ley de Presupuesto o de Rendición de Cuentas. En consecuencia, es clara la vulneración de lo dispuesto en los arts. 86, inc. 1 y 214 de la Constitución, los cuales disponen que la fijación y modificación de dotaciones debe realizarse mediante las leyes de presupuesto con sujeción a las reglas establecidas para las leyes presupuestarias, las cuales deben revestir la naturaleza de Ley de Presupuesto o de Rendición de Cuentas.

La posterior derogación de dicha ley y la modificación del art. 64 de la ley 18.719 a través de la Ley de Rendición de Cuentas de 2012 no hace más que confirmar la irregularidad formal en que se había incurrido y da mérito a la decisión a la que se arriba en este pronunciamiento.

La relevada existencia de un vicio de forma torna inútil e innecesario el análisis de la cuestión de inconstitucionalidad por razones de fondo también planteada, puesto que la primera alcanza para que la disposición inconstitucional resulte inaplicable a quienes promovieron tal declaración.

2.3. La ley 18.996 es la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al ejercicio 2011, cuyos arts. 14 y 15 derogan la ley 18.738 así como el art. 64 de la ley 18.719; mientras que el art. 16 reproduce, con ligera variación, el art. 64 derogado y, por dicha vía, vuelve a pretender desconocer lo que dispone el art. 85 de la ley 15.750, abatiendo las remuneraciones de los jueces cuyo mínimo había sido fijado de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 64 y 68 de la ley 18.719.

Las leyes de carácter presupuestario tienen una especialidad formal en cuanto al procedimiento para su elaboración, modificación y abrogación, que difiere del procedimiento ordinario: a) su iniciativa pertenece al Poder Ejecutivo, el que debe cursar, además, los proyectos formulados para otros organismos públicos; b) el Poder Ejecutivo, al preparar su iniciativa, necesita el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; c) dicha iniciativa tiene que ser adoptada en Consejo de Ministros; d) solo puede cursarse en oportunidades especiales; e) debe elevarse en forma comparativa con el presupuesto anterior que sigue vigente hasta la aprobación del nuevo; f) el Poder Legislativo tiene términos perentorios para su consideración cuyo vencimiento produce el rechazo ficto; g) no pueden ser declaradas de urgente consideración; h) no pueden ser sancionadas en el año preelectoral; i) no son susceptibles del recurso de referéndum. Estas características formales de las leyes presupuestarias están constitucionalmente establecidas para la tramitación de leyes que tengan el contenido indicado en los cuatro apartados del art. 214, inc. 2 de la Constitución.

No se encuentra controvertido que las normas impugnadas de inconstitucionalidad no formaban parte del Proyecto enviado por el Poder Ejecutivo y que fueron incorporadas en la Cámara de Senadores. En otras palabras, es evidente que la ley 18.996 no tuvo el tratamiento que impone la Constitución, considerando la falta de iniciativa del Poder Ejecutivo y la incorporación de las normas cuestionadas en la Cámara de Senadores, en una sesión en la que se pusieron a consideración los “aditivos” (arts. 14, 15 y 16 de la ley), circunstancias que constituyen vicios formales cuya ostensible existencia es imposible ocultar o no declarar.

Las normas de la ley 18.996 impugnadas (arts. 14, 15 y 16) adolecen así de un vicio de forma que determina que deban declararse inconstitucionales, sin necesidad de ingresar al análisis de los restantes fundamentos de la pretensión, atinentes a pretensos vicios de fondo que afectarían igualmente la constitucionalidad de las normas enjuiciadas.

2.4. La pretensión de declaración de inconstitucionalidad incluye, en el caso, la petición de específico pronunciamiento acerca del momento a partir del cual rigen los efectos de tal declaración, postulándose que estos se retrotraen al momento de causarse la lesión.

No se hará lugar a tal petición por considerarse, de conformidad con la sentencia 391/2013 de esta Corte, entre muchas otras, que el efecto de la declaración rige desde la fecha de interposición de la demanda, momento a partir del cual se cuestiona la regularidad constitucional de la norma.