CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Responsabilidad Internacional del Estado. Garantías judiciales. Derecho a ser oído. Plazo razonable. Derechos políticos. Acceso a la función pública en condiciones de igualdad. Protección judicial. Derecho a recurrir. Obligación de respetar los derechos. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno.
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Sentencia de 6-10-2020
En https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_412_esp.pdf
Martínez Esquivia vs. Colombia (excepciones preliminares, fondo y reparaciones)
Antecedentes del caso: de acuerdo con la Constitución de Colombia, la Fiscalía General de la Nación, organizada jerárquicamente y con autonomía funcional, forma parte del Poder Judicial. Si bien el mérito y la carrera administrativa son los principios que rigen la provisión de empleos en esa entidad, también está prevista la posibilidad de realizar nombramientos provisorios respecto de los cargos de carrera, a fin de garantizar la prestación del servicio público de administración de justicia mientras se tramita el concurso para acceder al cargo. Según sostuvo el Estado, el nombramiento y la desvinculación de los fiscales nombrados de modo provisorio están condicionados a razones de buen servicio. En la práctica, los funcionarios pueden ser removidos por una simple declaratoria de insubsistencia que no requiere motivación.
El 12 de marzo de 1992 Yenina Esther Martínez Esquivia fue nombrada de modo provisorio como jueza trece de Instrucción Criminal de Mompóx. El 1 de julio de 1992 se incorporó al cargo de fiscal seccional grado 18, por medio de una resolución que no indicó ni el tipo de nombramiento ni sus condiciones. El 29 de octubre de 2004 el fiscal general de la Nación emitió una resolución que declaraba insubsistente el nombramiento de Martínez Esquivia, y en ella no se consignó ninguna motivación. Por lo tanto, estuvo más de 12 años nombrada de modo provisorio.
Frente a la insubsistencia de su nombramiento, Martínez Esquivia interpuso recursos en sede constitucional, laboral y contencioso administrativa. Presentó una primera acción de tutela que fue denegada por la Sala Laboral de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, por considerar que la tutela no era el recurso idóneo para declarar la nulidad de un acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad. El fallo fue confirmado por la Sala de Casación Laboral y la Corte Constitucional no lo seleccionó para una eventual revisión.
Posteriormente, Martínez Esquivia presentó una segunda acción de tutela a la que hizo lugar la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar. Sin embargo, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura la revocó considerando que los mismos hechos y pretensiones ya habían sido objeto de una acción de tutela. Este fallo tampoco fue elegido para ser revisado por la Corte Constitucional.
Paralelamente, Martínez Esquivia presentó una demanda especial de fuero sindical, que le fue denegada. La resolución de la apelación en esta vía tardó casi cuatro años en ser resuelta. Asimismo, presentó una acción de nulidad y restablecimiento de derecho, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la acción por extemporánea.
Sentencia: la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la responsabilidad internacional de la República de Colombia por las violaciones a diversos derechos en perjuicio de Yenina Esther Martínez Esquivia. En particular, consideró que la desvinculación de Martínez Esquivia de su cargo de fiscal delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Cartagena violó la garantía de estabilidad que se le debe reconocer a los fiscales como operadores de la Justicia. Además, concluyó que su desvinculación supuso una violación del derecho a permanecer en el cargo en condiciones generales de igualdad. Consideró que el Estado violó el derecho a la protección judicial porque en ninguna de las vías intentadas contó con un recurso efectivo para impugnar la decisión que la cesó de su cargo. Finalmente, consideró que el Estado violó la garantía del plazo razonable por haber tardado casi cuatro años en resolver un recurso de apelación en la vía laboral. En consecuencia, el Estado es responsable por la violación de los arts. 8.1 (garantías judiciales), 23.1. c) (derechos políticos, acceso a las funciones públicas) y 25.1 (protección judicial) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con sus arts. 1.1 (obligación de respetar los derechos) y 2 (deber de adoptar disposiciones de derecho interno), en perjuicio de Yenina Esther Martínez Esquivia.
1. Excepciones preliminares y cuestión previa
El Estado alegó dos excepciones preliminares y una cuestión previa.
Como cuestión previa, el Estado argumentó que la caracterización del litigio por parte de la Comisión en el escrito de sometimiento, según la cual el presente caso se enmarcaba dentro de un proceso materialmente sancionador, era un argumento nuevo que no había sido discutido en la etapa ante la Comisión, lo que vulneraba el derecho a la defensa del Estado. La Corte consideró irrelevante la calificación hecha por la Comisión, tomando en cuenta el contenido del informe de fondo, en el cual se examinaban de forma amplia las garantías judiciales aplicables a procesos sancionatorios, por lo que rechazó realizar un control de legalidad de los actos de la Comisión debido a que no se afectó el derecho de defensa del Estado.
Respecto de la excepción preliminar por falta de agotamiento de los recursos internos, la Corte Interamericana tomó en cuenta que el Estado, en varios de sus escritos en la etapa de admisibilidad, afirmó que la peticionaria había agotado los recursos internos. Asimismo, no argumentó esta excepción en el último escrito presentado ante la Comisión durante esa etapa procesal, por lo que se consideró que el Estado renunció a presentarla ante la Corte.
Asimismo, la Corte Interamericana no hizo lugar a la excepción de “cuarta instancia”, ya que no guarda correspondencia con las violaciones de derechos convencionales sometidas a su competencia, pues la Comisión no solicitó que actuara como una instancia de revisión de las decisiones judiciales adoptadas en el ámbito interno, ni que examinara la valoración de la prueba realizada por los jueces nacionales.
2. Fondo
2.1. Violación de las garantías judiciales, protección judicial, principio de legalidad y derechos políticos
La Corte recordó que los jueces cuentan con garantías específicas para asegurar su independencia. Entre ellas, las garantías a un proceso de nombramiento adecuado, a la inamovilidad en el cargo y a la protección contra presiones externas. Estas garantías también amparan la labor de las y los fiscales ya que, de lo contrario, se pondrían en riesgo la independencia y la objetividad que les son exigibles en su función, principios dirigidos a asegurar que las investigaciones y las pretensiones formuladas ante los órganos jurisdiccionales se dirijan exclusivamente a hacer Justicia en el caso concreto. De esta forma, precisó que la falta de garantía de inamovilidad de las y los fiscales, en tanto los pone en una situación de vulnerabilidad frente a posibles represalias por las decisiones que asuman, supone una violación a la independencia que garantiza el art. 8.1 de la Convención Americana.
Así, la garantía de estabilidad de las y los fiscales, en aplicación equivalente de los mecanismos de protección reconocidos a los jueces, supone: que la separación del cargo debe obedecer exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato; que las y los fiscales solo pueden ser destituidos por faltas de disciplina graves o incompetencia, y que todo proceso contra ellos se resuelva mediante procedimientos justos, objetivos e imparciales según la Constitución o la ley, pues la libre remoción de sus cargos fomenta la duda objetiva sobre la posibilidad efectiva ejercer funciones sin temor a represalias.
Con respecto a los nombramientos provisorios, la Corte observó que la provisionalidad no debe suponer ninguna alteración del régimen de garantías para el buen desempeño de la función y la salvaguarda de los propios justiciables. En todo caso, la provisionalidad no debe extenderse indefinidamente en el tiempo y debe estar sujeta a una condición resolutoria. De esta forma, la separación del cargo de un fiscal provisional debe responder a las causales legalmente previstas, sea el acaecimiento de la condición resolutoria a que se sujetó la designación o nombramiento, como el cumplimiento de un plazo predeterminado por la celebración y conclusión de un concurso público de oposición a partir del cual se nombre o designe al reemplazante del fiscal provisional con carácter permanente, o por faltas disciplinarias graves o comprobada incompetencia, para lo cual habrá de seguirse un proceso que cumpla con las debidas garantías y que asegure la objetividad e imparcialidad de la decisión.
La Corte Interamericana consideró que la falta de determinación de la designación de Martínez Esquivia, al no establecer ningún tipo de condición resolutoria, la puso en una posición de inestabilidad en la función. Asimismo, con respecto a la desvinculación de su cargo, se estableció que solo podía proceder mediante un acto administrativo debidamente motivado, pues la decisión correspondía a la determinación de sus derechos en relación con la permanencia en el cargo que ocupaba, por lo que resulta violatoria del art. 8.1 de la Convención.
Por otra parte, la desvinculación de Martínez Esquivia se fundamentó, según el Estado, en necesidades de buen servicio. Sobre este particular, la Corte Interamericana sostuvo que los Estados deben gozar de prerrogativas con el fin de adaptar el régimen de los funcionarios a las necesidades de un buen servicio, para responder a los principios constitucionales de eficacia y eficiencia. Sin embargo, el parámetro de buen servicio resulta particularmente indeterminado a fin de justificar la terminación de un nombramiento provisorio que debería contar con ciertas garantías de estabilidad. Por consiguiente, la justificación de las necesidades de buen servicio no otorgó un grado de previsibilidad suficiente para ser considerada una condición resolutoria. De esta forma, la Corte consideró que la discrecionalidad no fundamentada transformó el acto administrativo de remoción en un acto arbitrario que, por afectar indebidamente su derecho a la estabilidad en el cargo, vulneró el deber de motivación. Este cese arbitrario afectó, además, el derecho de Martínez Esquivia a permanecer en el cargo en condiciones de igualdad, en violación del art. 23.1.c) de la Convención Americana.
Con respecto al principio de legalidad previsto en el art. 9 de la Convención Americana, la Corte consideró que no existían suficientes elementos probatorios para considerar que el procedimiento de desvinculación se debió a razones disciplinarias, por lo que no analizó las alegadas violaciones a este principio.
2.2. Derecho a la protección judicial y a las garantías judiciales
La Corte Interamericana consideró que Martínez Esquivia no obtuvo un pronunciamiento de fondo en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la protección y a las garantías judiciales, debido a que la demanda fue presentada de manera extemporánea. De esta forma, sobre este extremo, determinó que no existió responsabilidad del Estado. Por otra parte, la Corte Interamericana consideró que, al momento de los hechos, la acción de nulidad no era un recurso idóneo y adecuado para alegar la falta de motivación del acto de desvinculación, por lo tanto, para obtener esta protección se podía acudir ante el juez constitucional. Sin embargo, la acción de tutela no resultó tampoco un recurso eficaz para proteger la garantía de estabilidad, por lo que la Corte Interamericana concluyó que el Estado era responsable por la violación de los derechos a la protección judicial y a las garantías judiciales.
La Corte Interamericana también concluyó que el Estado violó la garantía al plazo razonable por tardar casi cuatro años en resolver el recurso de apelación planteado por Martínez Esquivia en sede laboral.
3. Reparaciones
La Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que su sentencia constituía, en sí misma, una forma de reparación. Asimismo, ordenó las siguientes medidas de reparación integral: a) medidas de restitución: el Estado deberá cubrir los aportes a la pensión de Martínez Esquivia desde el momento de su desvinculación hasta el momento en que hubiese tenido el derecho de acogerse a ella, de no haber sido desvinculada; b) satisfacción: publicar la sentencia; c) garantías de no repetición: adecuar la normativa interna con los estándares desarrollados en la sentencia en relación con la estabilidad de las y los fiscales designados de modo provisorio, en lo que respecta a su nombramiento y desvinculación; d) indemnizaciones compensatorias: pagar las sumas monetarias fijadas en concepto de daño material e inmaterial.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos supervisará el cumplimiento íntegro de la sentencia y dará por concluido el caso una vez que el Estado haya dado cabal cumplimiento a lo dispuesto.