CORTE CONSTITUCIONAL DE ITALIA
Libertad religiosa. Libertad de culto. Derecho a la igualdad. Laicidad del Estado. Igualdad religiosa. Planificación urbana de los lugares de culto.Legislación regional de gobierno del territorio. Régimen diferencial.
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Sentencia n.° 254 del 22-10-2019
En https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2019&numero=254.
Antecedentes del caso: el Tribunal Administrativo Regional de Lombardía (TAR) planteó la inconstitucionalidad de los arts. 72.1, 72.2 y 72.5, segundo párrafo, de la Ley de la Región de Lombardía n.° 12/2005 (Ley de Gobierno del Territorio), modificados por el art. 1.1.c de la Ley n.° 2/2015 (modificaciones a la Ley Regional n.°12/2005 - principios para la planificación de las edificaciones destinadas a servicios religiosos), por considerarlos violatorios de los arts. 2, 3, 5, 19, 97, 114.2, 117.2.m, 117.6 y 118.1 de la Constitución italiana.
En 2016 la Associazione Culturale Madni—dedicada a mantener y valorizar las tradiciones culturales de los países de origen de los musulmanes residentes en el municipio de Castano Primo (provincia de Milán) y a reforzar sus vínculos con los ciudadanos locales— obtuvo un permiso para edificar un complejo destinado a actividades de culto. Posteriormente, el municipio anuló el permiso de oficio ya que, al estar destinado a edificaciones religiosas, habría requerido, en virtud del art. 72.1/2 de la Ley n.° 12/2005, la aprobación previa del plano para las edificaciones religiosas, que la entidad no tenía. Entonces, la Associazione Culturale Madni impugnó la anulación de oficio y solicitó el resarcimiento del daño.
El TAR consideró que se había violado el art. 19 de la Constitución ya que la posibilidad de ejercer colectiva y públicamente ritos no contrarios a las buenas costumbres estaría subordinadaala discrecional planificación municipal, y, por ende, al control público. También declaró que había habido una violación del art. 3 de la Constitución pues las normas impugnadas excederían la finalidad de asegurar una correcta inclusión de las edificaciones religiosas en el territorio e implicarían un trato discriminatorio respecto de otras instalaciones también destinadas al uso público, con la consiguiente violación de los principios fundamentales de razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación. Finalmente, el TAR indicó que había habido una violación del art. 2 de la Carta Magna porque el credo religioso es una expresión de la personalidad del ser humano, tutelada en su manifestación individual y colectiva.
Sentencia: la Corte Constitucional de Italia declaró que los arts. 72.2 y 72.5, segundo párrafo, de la Ley n.° 12/2005, modificados por el art. 1.1.c de la Ley n.° 2/2015 son inconstitucionales, pero consideró que el art. 72.1.es constitucional.
La Corte sostuvo que la libertad religiosa garantizada por el art. 19 de la Constitución es un derecho inviolable que recibe la máxima protección. La garantía constitucional tiene valor “positivo” si se tiene en cuenta que el principio de laicidad que caracteriza al ordenamiento republicano no debe entenderse como indiferencia del Estado ante la experiencia religiosa, sino como tutela del pluralismo y como apoyo a la máxima expansión de la libertad de todos, según los criterios de imparcialidad. Por otra parte, el libre ejercicio del culto es un aspecto esencial de la libertad religiosa, que el art. 19 de la Constitución garantiza específicamente en los siguientes términos: “todos tienen derecho a profesar libremente la propia fe religiosa en cualquier forma, individual o colectivamente, a hacer proselitismo y a ejercer su culto en público o privadamente, con la única exclusión de los ritos contrarios a las buenas costumbres”.
La Corte reiteró que el ejercicio público y comunitario del culto debe ser tutelado y garantizado a todas las confesiones religiosas, independientemente de que exista un entendimiento con el Estado y de su condición de minoría. La libertad de culto también se ve reflejada en el derecho a disponer de espacios adecuados para poder ejercerla, y, por ende, comporta un deber doble de las autoridades públicas responsables de la regulación y la gestión del uso del territorio (principalmente las regiones y los municipios). Por un lado, aplicando el principio de laicidad, las administraciones competentes deben prever y poner a disposición espacios públicos para las actividades religiosas, y, por el otro, deben velar por que no se interpongan obstáculos injustificados al ejercicio del culto en lugares privados, y por que no se discrimine a las confesiones religiosas en cuanto alacceso a los espacios públicos. Naturalmente, la prohibición de discriminación no obliga a garantizar a todas las confesiones una mínima cantidad de contribuciones o de espacios disponibles. Es necesario evaluar todos los intereses públicos pertinentes y la importancia en el territorio de la presencia de una u otra confesión, su consistencia e incidencia social y las exigencias de culto de la población.
Ahora bien, al regular la actividad de culto y en razón del peculiar rango constitucional de la libertad de culto, la normativa urbanístico-edilicia de las regiones debe contemplar, en relación con las edificaciones religiosas, la previsión de lugares para su asentamiento y evitar una exclusión o una excesiva restricción de la posibilidad de realizar estructuras de ese tipo.
En este contexto, la previsión de un plano especial dedicado a las edificaciones religiosas por parte de la legislación regional en materia de gobierno del territorio no resulta ilegítima per se, siempre que persiga el objetivo del correcto asentamiento de las edificaciones religiosas en el territorio municipal y tenga en cuenta la necesidad de favorecer la apertura de lugares de culto destinados a las diferentes comunidades religiosas.
Ahora bien, la Corte sostuvo que, sin embargo, el art. 72.2 de la Ley n.° 12/2005 de la Región de Lombardía, que subordina el asentamiento de cualquier edificación religiosa a la existencia del plano para las edificaciones religiosas, no responde a las condiciones referidas. Además, consideró que semejante solución legislativa, por un lado, no permite el desarrollo equilibrado y armónico del territorio, y, por el otro, acaba por obstaculizar la apertura de nuevos espacios de culto. Asimismo, estimó que de este modo se pone en evidencia el carácter absoluto de la disposición, relativo indistinta y exclusivamente a todas las edificaciones religiosas nuevas, más allá de su carácter público o privado, de su dimensión, de la función específica a las que están destinadas, de su capacidad para acoger un número más o menos consistente de fieles y de su impacto urbanístico, que puede ser muy variable y potencialmente irrelevante.
El efecto de este carácter absoluto de la norma es que también las edificaciones que carecen de toda relevancia urbanística, por la mera circunstancia de estar destinadas al culto religioso (por ejemplo, una pequeña sala privada de oraciones de una comunidad religiosa), deben ser previamente ubicadas en el plano para las edificaciones religiosas. Por eso, los miembros de una asociación religiosa no pueden reunirse en su sede privada para realizar actividades de culto, si no está previsto en el plano. Por el contrario, cualquier actividad asociativa que no sea religiosa puede desarrollarse sin ningún problema en su propia sede —ubicada libremente en el territorio municipal—con solo respetar las normasurbanas generales. En consecuencia, la potencial irrelevancia urbanística de por lo menos una parte de las estructuras alcanzadas por la disposición impugnada pone en evidencia la existencia de un obstáculo al asentamiento de nuevas estructuras religiosas.
La Corte señaló que —pese al reconocimiento constitucional del derecho a disponer de un lugar para el ejercicio del culto— el régimen diferencial impacta solamente en las edificaciones religiosas y no en las demás obras de urbanización secundaria como, por ejemplo, escuelas, hospitales y centros deportivos y culturales. La circunstancia de que el legislador solamente subordine las edificaciones religiosas al vínculo con una planificación específica y preventiva indica que la finalidad perseguida es solo aparentemente de tipo urbanístico-edilicia y que, en realidad, el objetivo es limitar y controlar la edificación de lugares de culto nuevos, sean iglesias, sinagogas o mezquitas.
Finalmente, con respecto al art. 72.5, segundo párrafo, de la ley impugnada, que exige una necesaria e inderogable aprobación del plano para las edificaciones religiosas junto con la aprobación del plano de gobierno del territorio, la Corte afirmó que el carácter totalmente discrecional del poder del municipio para proceder a la formación del plano de gobierno del territorio torna absolutamente incierta y aleatoria la posibilidad de realizar nuevos lugares de culto.
En conclusión, la reducción de la libertad de culto que la norma impugnada provoca, sin justificación razonable desde el punto de vista de la persecución de finalidades urbanísticasy del buen gobierno del territorio, redundaen una violación de los arts. 2, 3.1 y 19 de la Constitución.
Nota de la Oficina de Referencia Extranjera: en Investigaciones 1 de 2016, p. 189, puede consultarse la sentencia de la Corte Constitucional de Italia n.° 63/2016,en la que sedeclararon inconstitucionales algunos artículos de la Ley n.° 12/2005, modificada por la Ley n.° 2/2015 (https://www.csjn.gov.ar/dbre/investigaciones/2016.pdf).