Sentencia del 28-2-2019

En https://www.tribunalconstitucional.es/NotasDePrensaDocumentos/NP_2018_060/2016-2096STC.pdf

Recurso de inconstitucionalidad 4703-2018, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados, contra la Ley 5/2018, en relación con la ocupación ilegal de viviendas

Antecedentes del caso: un grupo de diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea interpusieron un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 5/2018, que modificó la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil, relativa a la ocupación ilegal de viviendas. 
Sostuvieron que las modificaciones que introdujo la Ley 5/2018 en la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) vulneraban el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE), en relación con los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE), por facilitar un desalojo forzoso sin ofrecer una alternativa habitacional ni permitir a los órganos judiciales valorar las circunstancias concretas del caso. Además, adujeron que las modificaciones a la ley vulneraban los derechos a la defensa y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE). También señalaron que era inconstitucional la disposición adicional de la Ley 5/2018 que regula la coordinación y cooperación entre las administraciones públicas competentes para prevenir situaciones de exclusión residencial en caso de desalojos forzosos. 
El abogado del Estado solicitó la desestimación del recurso. 

Sentencia: el Tribunal Constitucional de España desestimó el recurso de inconstitucionalidad. 
1. La Ley 5/2018 consta de un artículo único, una disposición adicional y dos disposiciones finales. 
El artículo único reforma cinco artículos de la LEC. Como señala el preámbulo de la ley, el legislador pretendió modificar el interdicto de recobrar la posesión para recuperar de modo inmediato la vivienda ocupada ilegalmente. Los recurrentes solo cuestionaron este artículo.
2. La Ley 5/2018 modifica en su artículo único diversos preceptos de la LEC con el propósito de resolver el creciente fenómeno de la ocupación ilegal de viviendas, especialmente en los núcleos urbanos. 
El legislador afirmó que, si bien la normativa vigente permite acudir a la vía penal (delito de usurpación) para recuperar la posesión de una vivienda ocupada ilegalmente, esta forma de tutela jurídica tiene carácter de ultima ratio y no sustituye los cauces civiles para la tutela de los derechos posesorios. La modificación legal pretende remediar la imposibilidad de ofrecer una pronta respuesta judicial, y los consiguientes perjuicios para los poseedores legítimos que produce la demora. 
El actual proceso civil para la recuperación inmediata de la vivienda es un proceso sumario, que se lleva a cabo como juicio oral. La competencia para conocer del asunto corresponde al juzgado de primera instancia de la localidad donde esté ubicada la vivienda que ha sido ocupada ilegalmente y cuya posesión el actor pretenda recuperar. El objeto de este proceso especial sumario se limita a la reclamación de la posesión de bienes inmuebles que tengan la consideración de vivienda (o parte de ella), y se excluyen los locales comerciales. La legitimación activa está restringida a la persona física propietaria, o poseedora legítima por otro título, que haya sido privada de la posesión de la vivienda por una ocupación ilegal —no consentida ni tolerada—, y también a determinadas personas jurídicas en esa misma situación —entidades sin fines de lucro con derecho a poseer la vivienda y entidades públicas propietarias o poseedoras legítimas de vivienda social—. Por tanto, no pueden participar en el proceso de recuperación inmediata las demás personas jurídicas. La legitimación pasiva la tiene el ocupante ilegal. 
Luego de notificar a los ocupantes, el juzgado deberá dar traslado del asunto a los servicios públicos competentes en política social por si procediera su intervención, siempre que los afectados estén de acuerdo. La demanda debe ser presentada en el plazo de un año desde el despojo y debe contener la pretensión de recuperación de la posesión con fundamento en la posesión legítima del demandante y el despojo sufrido a manos de los ocupantes. Además, el actor debe acompañar el título en el que funda su derecho. El juez requerirá a los ocupantes que aporten el título que justifique su situación posesoria. Si no lo hacen, o entregan uno inválido, dispondrá el desalojo y la entrega inmediata de la posesión de la vivienda al demandante. No cabe ningún recurso contra esta resolución, y aplica contra cualquiera de los ocupantes que pudiera encontrarse en ese momento dentro de la vivienda. El juez también ordenará comunicar el desalojo a los servicios públicos competentes —siempre que los afectados lo consientan— para adoptar medidas de protección. 
3. El Tribunal considera que los procedimientos sumarios son constitucionales. El juicio de ejecución hipotecaria, el de desahucio o el interdicto de recobrar la posesión no son de por sí contrarios a la prohibición constitucional de indefensión (art. 24.1 CE). Los juicios sumarios no cierran la posibilidad de discutir el fondo del asunto en un posterior juicio declarativo ordinario, ya que la sentencia de juicios sumarios no tiene efectos de cosa juzgada material. 
El Tribunal concluyó lo mismo en relación con este nuevo proceso especial, ya que es un proceso sumario de cognición limitada, en el que el juez debe resolver si dispone la recuperación inmediata de la posesión de una vivienda, bajo reglas determinadas. Luego de que se dicte la sentencia definitiva del proceso sumario, la parte cuya pretensión fue rechazada puede iniciar un proceso declarativo para discutir el fondo del asunto con todos los mecanismos procesales. 
El Tribunal rechazó el pedido de declarar inconstitucional el nuevo proceso, ya que no vulneraba los derechos a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), a la defensa ni a un proceso con todas las garantías (art. 24.2) de los demandados. El Tribunal sostuvo que no se podía reprochar a los legisladores haber convalidado el nuevo procedimiento porque los cauces procesales anteriores no ofrecían una respuesta satisfactoria al problema creciente de la ocupación ilegal de viviendas. Añadió que no le correspondía pronunciarse sobre la oportunidad o conveniencia del nuevo proceso sumario ni sobre la suficiencia o insuficiencia de los cauces procesales preexistentes. 
4. Los recurrentes sostuvieron que el nuevo procedimiento brindaba al actor la posibilidad de dirigir la demanda de forma genérica contra los ocupantes de la vivienda, aunque ignorara su identidad. En tal supuesto, se notificaría a cualquiera que la estuviera habitando, lo que vulneraría los derechos del demandado a la tutela judicial efectiva, a la defensa y a un proceso con todas las garantías. 
Al respecto, el Tribunal advirtió que esa posibilidad no contradice el deber de los órganos judiciales de velar por la correcta constitución de la relación jurídica procesal, como exigencia de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva sin indefensión, a la defensa y a un proceso con todas las garantías. 
En estos casos, lo más frecuente será que la identidad de los ocupantes sea desconocida para el titular de la vivienda. Por eso, la Ley 5/2018 prevé que la demanda pueda dirigirse genéricamente contra los ocupantes, sin perjuicio de que se notifique la demanda a quien esté en la vivienda y la reciba. Esta previsión legal es constitucional, pues no cabe imponer al propietario la carga desproporcionada de llevar a cabo una investigación para identificar a los ocupantes ilegales. Esa tarea puede resultar infructuosa, estar vedada por los derechos fundamentales a la intimidad (art. 18.1 CE) y a la protección de datos personales (art. 18.4 CE) y perjudicar a quien necesita obtener una tutela judicial rápida frente al despojo sufrido. Además, aunque se desconozca la identidad de los ocupantes, pueden ser hallados y notificados en la vivienda ocupada. La notificación, que es personal, se documentará mediante diligencia firmada por el funcionario que la efectúe y por la persona a quien se notifique, cuya identidad se hará constar. De este modo, la indeterminación inicial sobre la identidad del demandado se resuelve durante la notificación. En consecuencia, la regulación controvertida no compromete los derechos invocados.
5. Por otra parte, los recurrentes afirmaron que la nueva regulación vulneraba el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE), en relación con los derechos a la tutela judicial efectiva y a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, pues permitía un desalojo forzoso sin ofrecer una alternativa habitacional y sin permitir a los órganos judiciales valorar las circunstancias concretas del caso. 
El Tribunal entendió que la decisión judicial de desalojar a los ocupantes conforme al procedimiento cuestionado no constituía una violación al derecho a la inviolabilidad del domicilio garantizado por el art. 18.2 CE. Por el contrario, la intervención judicial garantiza el cumplimiento de la norma constitucional. 
Por otra parte, la orden judicial de desalojo no libera a los poderes públicos competentes de la responsabilidad de atender las situaciones de personas sin hogar, en particular cuando afecten a personas especialmente vulnerables. Las distintas administraciones públicas deben articular las medidas necesarias para prevenir situaciones de este tipo y dar una respuesta rápida y adecuada a los casos de vulnerabilidad que pudieran producirse por el desalojo judicial de ocupantes de viviendas, tal como expresamente lo indica la propia Ley 5/2018 en su disposición adicional. 
6. Finalmente, los recurrentes sostuvieron que la regulación legal impugnada vulneraba el derecho a una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE). Explicaron que permitir el desalojo sin garantizar un alojamiento adecuado para los afectados incumple las garantías mínimas en materia de desalojos forzosos previstas en instrumentos emanados de organismos dependientes de la Organización de Naciones Unidas. 
El art. 47 CE no reconoce un derecho fundamental, sino que enuncia “un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53.3 CE) en el ejercicio de sus respectivas competencias”. Los poderes públicos están obligados a promover las condiciones necesarias y a establecer las normas para hacer efectivo el derecho de los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en particular mediante la regulación del uso del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. Por tanto, dado que el art. 47 CE no garantiza un derecho fundamental, sino que enuncia un principio rector de la política social y económica, la regulación cuestionada no puede contravenir el mandato del art. 10.2 CE de interpretar las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España. 
Ese mandato constitucional dirigido a los poderes públicos no es incompatible con la decisión del legislador de establecer procedimientos judiciales para dirimir las controversias acerca del mejor derecho en relación con la titularidad y posesión sobre los bienes inmuebles. El derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) comprende también el derecho a la ejecución de las sentencias y demás resoluciones judiciales en sus propios términos (art. 118 CE). 
La prohibición de desalojos forzosos a la que se refieren los instrumentos de Naciones Unidas citados por los recurrentes no se aplica a los desalojos efectuados legalmente y de manera compatible con las normas internacionales de derechos humanos, en particular las normas referidas al derecho a un proceso con las debidas garantías, como ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en su Observación General n.° 7 (sobre el derecho a una vivienda adecuada y los desalojos forzosos). Una cuestión distinta es que el Estado español deba adoptar políticas sociales destinadas a promover el acceso de los ciudadanos a la vivienda, en el marco del mandato del art. 47 CE y de otros preceptos constitucionales, así como de los compromisos internacionales sobre derechos humanos. 
La Ley 5/2018 no es ajena a la preocupación del legislador por las situaciones de especial vulnerabilidad social que pueda producir el desalojo de viviendas decretado por vía judicial. La ley impone al órgano judicial el deber de comunicar esa situación a los servicios públicos competentes, siempre que cuente con el consentimiento de los afectados. El deber de comunicación se impone de nuevo al órgano judicial en caso de que estime la pretensión del actor y decrete el desalojo de los ocupantes de la vivienda (tercer párrafo del art. 441.1 bis LEC). Esta obligación del órgano judicial no se limita al nuevo proceso sumario, sino que se extiende a todos los procesos en los que la resolución judicial fije una fecha para el desalojo. 
En conclusión, el Tribunal consideró que el legislador había tenido en cuenta las exigencias derivadas del mandato del art. 47 CE y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado español, ya que reguló mediante la Ley 5/2018 el proceso para la recuperación de la posesión de la vivienda ocupada. Por tanto, la regulación impugnada vulnera el derecho a una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE).