TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA
SEGURIDAD SOCIAL. DERECHO A PENSIÓN. PRIVACIÓN DE UNA PENSIÓN DE VIUDEDAD AL NO CONCURRIR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL. DERECHO DE PROPIEDAD
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Recurso de inconstitucionalidad 818-2017 planteado por la Sección 7° de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, respecto de la disposición adicional 44ª de la Ley 39/2010 de Presupuestos Generales del Estado para 2011, por vulneración de los arts. 9.3 y 33.3 CE
Sentencia del 26-4-2018
En <https://www.tribunalconstitucional.es/NotasDePrensaDocumentos/NP_2018_040/2017-818STC.pdf>
1. Antecedentes del caso: Beatriz Monreal Aliaga convivió desde 1999 con Sergio López Saz, suboficial del Ejército de Tierra que falleció en Turquía, en mayo de 2003, en el accidente del YAK-42. Mediante la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto Ley 8/2004 sobre indemnizaciones a los participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad, Monreal Aliaga fue reconocida como beneficiaria de una pensión excepcional del Régimen de Clases Pasivas del Estado. La percibió desde el 1 de junio de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2010.
En abril de 2009, la Audiencia Provincial de Zaragoza absolvió a Monreal Aliaga del delito de estafa, porque consideró probado que había obtenido una fe de vida y estado de la persona con la que había convivido, gracias al documento nacional de identidad de aquel, que había conseguido del Ayuntamiento de Zaragoza un certificado que acreditaba la convivencia entre ambos y que había realizado los trámites pertinentes para solicitar una indemnización o ayuda económica. Agregó que la interesada había presentado la documentación que había estimado pertinente. A pesar de que no estaban incluidas ni la fe de vida y estado ni la certificación del ayuntamiento, ni cualquier otro documento que las tuviera por base, el Ministerio de Defensa había estimado suficiente la documentación entregada.
En febrero de 2010, la Sala Segunda del Tribunal Supremo condenó a Monreal Aliaga por el delito continuado de falsedad. En cambio, dado que la acusada no se había valido de la documentación falsa ni tampoco de otro procedimiento fraudulento acreditativo del comportamiento engañoso generador del error típico del delito de estafa que se le atribuye para obtener la pensión, consideró claro que no se daban los elementos nucleares del delito de los arts. 248 y 250 del texto punitivo.
La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas dictó una resolución en marzo de 2011, en la que determinó que, en lo sucesivo, la pensión sería de € 0 y reclamó el reintegro de los montos indebidamente percibidos desde el 1 de marzo de 2010.
Monreal Aliaga interpuso primero un recurso de reposición y, después, un reclamo ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC). Ambos fueron desestimados.
Entonces, presentó un recurso contencioso administrativo contra la resolución del TEAC y solicitó que se anulara la condena a reintegrar el dinero, por estimarla violatoria del art. 33.3 de la Constitución de España (CE), y que se declarara que la disposición adicional 44ª objeto de esta cuestión “es confiscatoria (expropiatoria de derechos adquiridos y consolidados, sin indemnización) e inconstitucionalmente retroactiva, previo planteamiento de la correspondiente cuestión ante el Tribunal Constitucional”.
Entonces, la Sección 7° de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional planteó un recurso de inconstitucionalidad respecto de la disposición adicional 44ª de la Ley 39/2010 de Presupuestos Generales del Estado para 2011. Consideró que esa norma vulneraba el art. 33.3 CE, ya que no concurría causa de utilidad pública o interés social en la privación del derecho a una pensión adquirido por ministerio de la ley y perteneciente al patrimonio de la actora. Adicionalmente, consideró que la disposición cuestionada incurría en retroactividad de grado máximo en contravención con lo dispuesto por el art. 9.3 CE, pues, al retrotraer sus efectos al 18 de febrero de 2010, comportaba la exigencia de devolución de las cantidades devengadas, cobradas y consumidas a la fecha de su entrada en vigor.
2. Sentencia: se declara la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 44ª de la Ley 39/2010 de Presupuestos Generales del Estado para 2011.
2.1. La pensión excepcional del Régimen de Clases Pasivas del Estado objeto de la norma que suscita la duda de constitucionalidad fue acordada a la accionante por la disposición adicional 2ª del Real Decreto Ley 8/2004, sobre indemnizaciones a los participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad. Según su apartado 6, se rige por la legislación general recogida en el texto refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987 (TRLCPE).
Así, esta pensión es excepcional, pero se enmarca dentro del sistema de derechos pasivos. Por tanto, nace como un derecho imprescriptible y se extingue solo en los supuestos previstos en la ley, que en el caso de viudedad, ocurre cuando el beneficiario contrae matrimonio o constituye una pareja de hecho en los términos regulados en el art. 38.5 TRLCPE.
El derecho a la pensión se incorporó al acervo jurídico patrimonial de la beneficiaria mientras no se den los supuestos que lo hacen decaer conforme a la legislación de clases pasivas. Por eso, no nos hallamos ante una mera expectativa, sino que aparece como un verdadero derecho subjetivo efectivo y actual, consolidado, e integrado desde su nacimiento en derecho en el patrimonio de quien quedó identificada como su titular en el Real Decreto Ley 8/2004.
2.2. Corresponde indagar en la naturaleza jurídica de la medida adoptada por la disposición adicional 44ª de la Ley 39/2010, en cuanto recae directamente sobre la pensión excepcional de viudedad reconocida a la accionante por el Real Decreto Ley 8/2004.
No se trata de una anulación en el sentido dispuesto por el ordenamiento jurídico administrativo, pues carece de los elementos definitorios que la hacen reconocible como tal. Los actos favorables para los interesados que sean anulables por incurrir en cualquier infracción del ordenamiento jurídico requieren una declaración de lesividad para el interés público, previa audiencia de los involucrados, y su posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siempre que no hayan transcurrido cuatro años desde que se dictó el acto administrativo (arts. 48.1 y 107.1 y 2 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
La disposición adicional 44ª de la Ley 39/2010 no constituye una regulación dirigida a un colectivo indeterminado cuyo objeto sea la delimitación con carácter generalizado y sistemático del contenido de un determinado tipo de derecho patrimonial, sino que comporta la privación singular de un derecho subjetivo de contenido patrimonial, la substracción o ablación de un derecho impuesta a un solo sujeto, que aparece nominalmente identificado. Coincide con el concepto de expropiación forzosa acuñado por la doctrina constitucional, que se extiende a toda clase de derechos e intereses patrimoniales, y cubre los derechos reconocidos a través de acciones de protección social.
2.3. Por tanto, la duda de constitucionalidad se proyecta sobre una ley singular que adopta una medida expropiatoria.
Las leyes expropiatorias singulares están constreñidas a supuestos estrictamente excepcionales, frente a los que no resulta posible responder mediante el sistema expropiatorio general contenido en las leyes generales. Presentan una doble singularidad, pues son singulares como leyes y lo son como medidas expropiatorias adoptadas por el legislador. La CE no establece reserva de la materia de expropiación a favor de la administración. Por lo tanto, las expropiaciones ope legis son –en cuanto leyes singulares– constitucionalmente legítimas, si bien en esa doble singularidad habrán de respetar las exigencias que se desprenden de la doctrina constitucional.
De una parte, como ley expropiatoria autoaplicativa, está sometida a los límites establecidos por la doctrina constitucional para este tipo de leyes singulares: no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa y, en consecuencia, están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia CE. El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. Por otra parte, la adopción de este tipo de leyes debe estar circunscripta a casos excepcionales que no son remediables por los instrumentos normales de la administración ni por los instrumentos normativos ordinarios. Esto hace necesario que el legislador intervenga exclusivamente para arbitrar una solución adecuada a la situación. Finalmente, no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales. En consecuencia, el canon de constitucionalidad para ejercer el control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación. El cumplimiento de los límites señalados para las leyes expropiatorias autoaplicativas no agota el tema de su constitucionalidad, pues el derecho de propiedad privada sacrificado por la expropiación goza de la cobertura de la tutela judicial establecida en el art. 24.1 CE. Toda ley singular ha de superar, en primer término, el canon de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación.
Este Tribunal debe comprobar si la excepcionalidad del supuesto de hecho contemplado tiene una justificación objetiva –en caso contrario la ley sería arbitraria– y, si es así, si la utilización de la ley es una medida proporcional a la excepcionalidad que justificó su aprobación. Para comprobar si una determinada actuación de los poderes públicos supera el principio de proporcionalidad, es necesario constatar si cumple las tres condiciones siguientes: a) si la medida es idónea o adecuada para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo perseguido por ella (juicio de idoneidad); b) si la medida idónea o adecuada es, además, necesaria, en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia (juicio de necesidad) y c) si la medida idónea y menos lesiva resulta ponderada o equilibrada, por derivarse de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).
Por otra parte, tratándose de una ley singular de contenido expropiatorio, en razón de la materia sobre la que recae, está sometida a las garantías del art. 33.3 CE (nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa de utilidad pública o interés social). La expropiación es un instrumento al servicio de fines públicos sustantivos cuya procura material corresponde a la administración. Hasta tal punto es así que el derecho de propiedad garantizado por el art. 33 CE es, desde la vertiente individual, un derecho subjetivo que cede para convertirse en un equivalente económico cuando el bien de la comunidad legitima la expropiación. Así, esa conversión aparece directamente conectada y supeditada al fin mismo de utilidad pública que la justifica. Las leyes singulares de expropiación no son ninguna excepción: al igual que toda clase de expropiaciones, requieren una específica finalidad de utilidad pública o interés social, si bien es preciso que esta finalidad venga apoyada en un supuesto de hecho singular y excepcional que guarde adecuación con la naturaleza, igualmente singular y excepcional, que tienen las expropiaciones legislativas. En tal sentido, su causa expropiandi funciona como criterio de razonabilidad y proporcionalidad de la medida legislativa expropiatoria (STC 166/1986).
Así, el canon de razonabilidad propio de todas las leyes singulares está anclado en su justificación objetiva, que, en el caso de las expropiaciones legislativas singulares, no puede ser otra que la concurrencia de una causa de utilidad pública o interés social.
2.4. Este Tribunal coincide con el criterio del órgano judicial promotor de esta cuestión de inconstitucionalidad en cuanto a que, en la disposición cuestionada, no concurre la finalidad de utilidad pública o interés social que legitima cualquier medida de naturaleza expropiatoria. Tampoco puede entenderse que la causa expropiandi esté implícita. La alusión a una conducta de la beneficiaria de la pensión excepcional no es la causa extintiva de la pensión según el TRLCPE.
En consecuencia, se declara la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 44ª de la Ley 39/2010 de Presupuestos Generales del Estado para 2011, al no exteriorizarse en la medida adoptada una causa constitucionalmente legítima de utilidad pública o interés social. Este pronunciamiento afecta a la disposición en su integridad, por lo que no resulta necesario analizar la concurrencia de los restantes criterios que conforman el control de constitucionalidad propio de las leyes singulares, ni profundizar en el incumplimiento de las restantes garantías constitucionales recogidas en el art. 33.3 CE o en la vulneración del principio de irretroactividad consagrado en el art. 9.3 CE.