CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA
DISCURSO POLÍTICO. FUNCIONARIOS PÚBLICOS. DERECHO AL BUEN NOMBRE. DERECHO A LA HONRA. DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LIBERTAD DE INFORMACIÓN EN ASUNTOS DE INTERÉS PÚBLICO. LIBERTAD DE EXPRESIÓN, DE PENSAMIENTO Y DE OPINIÓN EN INTERNET Y REDES SOCIALES
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Acción de tutela instaurada por el alcalde mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa Londoño, c. Manuel Sarmiento Argüello, concejal de Bogotá
Sentencia T-244/18, del 26-6-2018
En <http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/t-244-18.htm>
1. Antecedentes del caso: en el marco del debate de un proyecto que analizaba el sistema masivo de transporte de Bogotá, el concejal Manuel Sarmiento Argüello manifestó que el sistema en tratamiento había sido una idea absurda y errónea del alcalde Enrique Peñalosa Londoño, quien apoyaba como sistema de movilidad al Transmilenio, en lugar de una red de metro. Recordó que Peñalosa Londoño, en los últimos diez años, antes su segundo mandato como alcalde, había trabajado para una organización llamada Institución para el Desarrollo y las Políticas de Transporte (ITDP, por sus siglas en inglés), donde ganó alrededor de 430.000 dólares por promover y vender los sistemas tipo Transmilenio por todo el mundo.
El mismo día del debate, el concejal reprodujo la información en su cuenta de Twitter así: “Transmilenio por la 7 es una aberración urbana que promueve un alcalde al que le pagaron 500.000 dólares por vender buses por todo el mundo”.
Entonces, Peñalosa Londoño promovió una acción de tutela contra Sarmiento Argüello, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la honra y al buen nombre. Sostuvo que la información era falsa, pues la ITDP no se dedica a “vender buses” ni a “vender los sistemas de tipo Transmilenio”, sino que su misión es asistir a las ciudades en el diseño e implementación de sistemas de transporte de alta calidad. Aseguró que, dentro de las alternativas que pueden combinarse para mejorar la movilidad de las ciudades, se encuentran tanto los sistemas de Buses de Tránsito Rápido (BRT, por sus siglas en inglés) como el sistema Transmilenio implementado en Bogotá. Manifestó que, después de haber sido alcalde de la capital, fue nombrado presidente del ITDP, una institución que impulsa ocho principios para mejores calles y mejores ciudades y que no se dedica a vender ese tipo de buses, sino a promoverlos con argumentos técnicos y en combinación con otros sistemas existentes, según las características de cada ciudad.
Sarmiento Argüello contestó la tutela. Aclaró que el eje central del sistema integrado propuesto por Peñalosa Londoño es el BRT por encima del metro. Afirmó que la trayectoria del funcionario demostraba que durante años había sido promotor y vendedor de esos sistemas y sus buses, que la ITDP sí se había dedicado a ofrecer en numerosas ciudades del mundo estos sistemas y que tiene como uno de sus donantes a la fundación de la empresa Volvo, fabricante de este tipo de buses. También expuso que el trabajo de Peñalosa Londoño en ITDP no se redujo a promover los ocho principios mencionados en la acción de tutela, ni a dar conferencias o dirigir la ITDP, sino que fue enviado a varias ciudades para ofrecer los sistemas BRT.
El Juzgado 40 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá negó la protección solicitada, al considerar que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados y que, además, el accionante tenía otro medio de defensa judicial. Dijo que las expresiones del demandado se presentaron en un debate en el concejo durante el cual otros concejales e intervinientes mostraron su acuerdo o desacuerdo con la propuesta sobre la movilidad. En consecuencia, esas apreciaciones no iban dirigidas a ofender ni a menoscabar la honra y buen nombre del accionante. Acotó que, a partir de las pruebas del trabajo que realizó el accionante en la ITDP y la promoción de un sistema de tránsito rápido, Sarmiento Argüello había considerado comprometidas o parcializadas las decisiones de aquel en un tema importante para la ciudad, y por eso lo había hecho saber durante el debate y en la red social Twitter.
Peñalosa Londoño impugnó la sentencia. El Juzgado 13 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá confirmó la decisión de primera instancia, ya que las primeras afirmaciones fueron expuestas durante un debate acerca de una propuesta de movilidad, dentro de un ambiente caracterizado por la confrontación de ideologías políticas que propician la consolidación de la democracia a partir de la confluencia y yuxtaposición de diversos actores y líneas de pensamiento en un espacio que, además, está habilitado para el ejercicio del control político frente a proyectos de la máxima autoridad de la rama ejecutiva en el distrito. Por otra parte, consideró que las afirmaciones realizadas no socavan el buen nombre o la honra del accionante, como tampoco las realizadas en Twitter. Afirmó que este tipo de expresiones no son un ataque a la persona o al líder político, sino al plan o programa que se estaba discutiendo.
Las actuaciones fueron escogidas para su revisión.
2. Sentencia: se confirma el fallo de segunda instancia.
2.1. Esta Sala debe establecer si vulneran los derechos a la honra y al buen nombre del alcalde mayor de Bogotá, Enrique Peñalosa Londoño, las afirmaciones de Manuel Sarmiento Argüello, concejal de esa ciudad, quien planteó que, con anterioridad al ejercicio de la alcaldía, el funcionario trabajó en la ITDP, en la cual “promovió y vendió” sistemas de BRT, lo que puede comprometer su imparcialidad respecto de las soluciones de movilidad. Estas aseveraciones fueron realizadas durante una sesión del concejo en la cual se discutió un proyecto de acuerdo en relación con el esquema de gastos distrital, que comprendía la ampliación de sistema Transmilenio, así como en la cuenta de Twitter del demandado.
2.2. El caso plantea un conflicto entre las libertades de expresión, de pensamiento y opinión y de información del concejal Sarmiento Argüello y los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre del alcalde mayor de Bogotá. La respuesta a esta controversia debe atender a las siguientes circunstancias: i) las expresiones cuestionadas son producto de una discusión sobre un asunto de interés público; ii) se presentaron en dos espacios: el recinto del Concejo Distrital durante una sesión y en la cuenta personal de Twitter de un concejal; iii) tanto el emisor de las afirmaciones como su destinatario son funcionarios públicos.
i) La primera circunstancia es el resultado de la discusión en torno de un proyecto de acuerdo con el cual el alcalde mayor de la capital busca realizar su programa de gobierno, “recuperemos Bogotá”. En particular, se debatió el proyecto por el cual se autorizaba un cupo de endeudamiento para la administración y los establecimientos públicos distritales a fin de desarrollar un proyecto de movilidad de la ciudad. Durante el debate, el concejal accionado realizó las manifestaciones para sustentar su oposición a una idea sobre el sistema de movilidad como uno de los asuntos que más interesan a los demás actores políticos y a los ciudadanos.
ii) La segunda premisa tiene sustento en el discurrir fáctico, el cual enseña que, durante la sesión, frente a la presentación de un proyecto de acuerdo con el cual se buscaba ampliar el cupo de endeudamiento del distrito capital, el concejal accionado presentó objeciones en ejercicio de una función pública. De acuerdo a la CP, los concejos municipales tienen la atribución de discutir sobre los programas de desarrollo económico, social y de obras públicas, votar los gastos locales, dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Asimismo, algunas de las facultades de discusión y decisión sobre los asuntos presupuestales del municipio ejercido por los concejos son las contenidas en la Ley 136/1994. Específicamente, el Decreto Ley 1421/1993 establece como una atribución del Concejo Distrital de Bogotá: “autorizar el cupo de endeudamiento del distrito y de sus entidades descentralizadas.” Así, en el marco constitucional y legal, los concejos distritales se encuentran facultados para definir tanto los tributos con los cuales se sustentará el municipio, como los gastos en los cuales deba incurrir. Para el caso específico de Bogotá, también se prevé la potestad de definir la capacidad de endeudamiento de la ciudad, lo que necesariamente implica el debate jurídico político respecto de las propuestas a través de las cuales se pretende determinar el gasto público y el desarrollo económico y social. Solo de esta manera una corporación, cuya génesis es esencialmente democrática, puede materializar la participación y el pluralismo que determinan la expedición de acuerdos.
Las afirmaciones de Sarmiento Argüello fueron realizadas en el marco de la discusión de un proyecto de acuerdo cuyo objeto era el cupo de endeudamiento para la administración central y los establecimientos públicos del Distrito Capital, durante la que expuso su posición sobre el pasado profesional del alcalde mayor, al cual vinculó estrechamente con sus propuestas actuales respecto de los sistemas de transporte.
El segundo espacio donde se expusieron afirmaciones similares fue la red social Twitter. A pesar de las particularidades de este tipo de espacios y la novedad que representaron respecto del desarrollo de las libertades de pensamiento, opinión e información, constituyen una extensión de la vida laboral, profesional y personal.
Las afirmaciones cuestionadas se hicieron de manera concomitante y con posterioridad. Luego, aun cuando el concejal no manifestara expresamente que la publicación en su cuenta de Twitter era sobre un asunto de interés público, las circunstancias de tiempo, modo y lugar ratifican que formaba parte del debate político.
iii) Sobre la tercera circunstancia, el caso planteado corresponde a una crítica a una propuesta del Gobierno distrital realizada por un concejal en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, entre las cuales se encuentra discernir, debatir y decidir sobre las propuestas del alcalde.
2.3. Surge como probado de las actuaciones, y sin objeciones, que: i) el programa de gobierno presentado por el alcalde mayor de Bogotá en materia de movilidad contenía como propósito hacer una realidad el transporte multimodal, “integrando la Primer Línea del Metro con el SITP consolidado y fortalecido y ampliado con Transmilenio, que será más cómodo, seguro y rápido y volverá a despertar la admiración en los ciudadanos y el mundo”; ii) el alcalde, entre 2000 y 2015, recibió remuneraciones por sus servicios profesionales al ITDP y fue su presidente; iii) la ITDP se dedica al diseño y la implementación de sistemas y soluciones políticas de alta calidad que hagan a las ciudades más habitables, equitativas y sustentables. Se define como una organización a la vanguardia de la innovación, que proporciona experiencia técnica para acelerar el crecimiento del transporte sostenible y el desarrollo urbano en todo el mundo, sin fines de lucro, y que trabaja para reducir las emisiones de carbono, mejorar la inclusión social y la calidad de vida de las personas en las ciudades. Peñalosa Londoño tenía la misión de reunirse con alcaldes y gobernantes alrededor del mundo, así como hablar en muchos eventos para mostrar lo que se había hecho en Bogotá. Sobre el ejercicio activo en la promoción de este tipo de sistemas, se aportó un comercial de Volvo en el cual se aprecia la imagen del funcionario.
2.4. Las afirmaciones forman parte de un contexto más amplio, pues son conclusión de reflexiones, en el contexto de un debate político, realizadas por el concejal demandado sobre el Transmilenio. Consideró que este sistema no había cumplido los fines para los cuales había sido diseñado y asumió que aquella información representaba un antecedente que le restaba objetividad al juicio del alcalde para proponer como estrategia de movilidad el uso de BRT. Este matiz subjetivo también le imprime el estatus de opinión a las expresiones cuestionadas.
Exponer las actividades profesionales y laborales del actor antes de asumir como alcalde tiene íntima relación con asuntos de interés público y busca generar inquietudes sobre su criterio y, por supuesto, propiciar un pensamiento reflexivo y crítico en los demás concejales y en los ciudadanos respecto de las soluciones de movilidad propuestas.
Esta actuación no implica automáticamente un exceso en el ejercicio del derecho a la libertad de expresión y de información, ni la vulneración de los derechos a la honra y al buen nombre de quien recibe los señalamientos, pues es permitida a quienes tienen la obligación de examinar las propuestas que los administradores públicos presentan para lograr el bien común. Además, eso propicia el intercambio de ideas y reflexiones que facilitan la construcción de la opinión pública y la materialización de los principios que gobiernan la función administrativa (art. 209 CP). De todos modos, quienes tienen competencias constitucionales y legales para debatir no tienen la libertad absoluta de exponer opiniones e informaciones irrazonables o desproporcionadas en torno de la gestión, la honra o el buen nombre de quienes cumplen labores administrativas, ya que se mantiene vigente e inmutable el celo que deben precederlas cuando conciernan a la probidad de quien presenta proyectos.
La discusión generada al interior del Concejo Distrital no solo forma parte de las libertades de expresión de pensamiento y opinión, sino también de la libertad de información. Ese escenario está previsto justamente para que aquellos que cumplen la tarea de representar a sus electores den cuenta a ellos de todo lo que consideren necesario para la gestión de sus intereses, así como a los demás miembros de la corporación.
2.5. La exposición de parte del currículum de un funcionario forma parte de la esfera informativa de la expresión cuestionada. Sin embargo, la relación que el concejal efectuó entre esa información y las propuestas del Gobierno distrital corresponde a su propio juicio. Así, si bien empleó la expresión “promover”, también utilizó “vender” para resumir su opinión y estableció, de esta manera, una distancia razonable entre la información objetiva y la crítica personal.
El accionado aportó los documentos que estimó que le servían de fundamento y acreditaban la veracidad de sus afirmaciones, que tuvieron como génesis el contacto previo del concejal con la información acerca de las actividades que el alcalde desempeñó antes de asumir.
Tanto las apreciaciones expuestas, como la información que ofreció a los demás concejales y a la comunidad sobre las actividades particulares del alcalde antes de ejercer su segundo mandato, recaen sobre una figura pública del ámbito político y, en consecuencia, aquel debe soportar una carga mayor frente a la controversia, la crítica y la contradicción. Esas expresiones no son ni irrazonables ni desproporcionadas, pues se limitaron a poner de manifiesto que a Peñalosa Londoño se le había retribuido por informar en otras latitudes los resultados del sistema de movilidad bogotano, sus bondades, así como esquemas de movilidad alternos al uso de los vehículos particulares.
El objetivo de esas manifestaciones fue generar una prevención en el público, lo cual no puede considerarse una actuación desprovista de abrigo constitucional y legal, en tanto los demás actores del Estado y la comunidad tienen el derecho de conocer todos los aspectos que pueden generar recelo, crítica, dudas y, eventualmente, investigaciones respecto de la gestión pública.
2.6. El accionante consideró que la expresión “vender” usada por el concejal sugiere que él recibió una contraprestación económica por la venta de buses Volvo.
Esta consideración no es de recibo, porque: i) durante la sesión, el concejal no hizo referencia a alguna marca automotriz, como tampoco lo hizo en su cuenta de Twitter, que son los dos espacios públicos objeto de análisis; ii) la palabra “vender”, en el contexto de la expresión refutada, no significa necesariamente un intercambio de bienes; iii) en el trámite de la tutela, se hizo alusión a Volvo en el contexto de las fundaciones que efectuaban donaciones a la ITDP.
2.7. La preocupación del accionante por el alcance que la opinión pública le dé a las manifestaciones cuestionadas no tiene suficiente fundamento, puesto que se propusieron como un alerta acerca de la preconcepción que el funcionario ya tiene acerca de las bondades de este tipo de sistemas de transporte, en aras de una mayor claridad y transparencia sobre la gestión pública y, en todo caso, para satisfacer los principios que gobiernan la función pública (art. 209 CP).
La gravedad de las críticas exigiría una rigurosa demostración de veracidad si se hubiera afirmado que la contratación tuvo como parte vendedora una empresa con la cual el alcalde mantuviera algún nexo jurídico, o que recibió dinero para proponer nuevamente este tipo de sistema para la ciudad, que no fue lo que sostuvo el concejal accionado.
2.8. La libertad de expresión, cuando se ejerce en el ámbito político y en favor del interés público, tiene límites menos rigurosos y merece mayor deferencia por el margen de apertura de un debate amplio y reflexivo frente a las opiniones como actos de control del poder público. Los funcionarios públicos han de tener mayor consciencia de la tolerancia con la cual deben asumir el discurso político de sus opositores y de los ciudadanos, aun cuando se trate de expresiones chocantes o inquietantes, dado que su posición en el ámbito social y administrativo flexibiliza sus derechos a la honra y al buen nombre.
2.9. En este caso, las declaraciones del concejal están amparadas por el discurso político, que goza de un especial nivel de protección por su importancia para la democracia, la participación y el pluralismo. Como el accionante es un funcionario, la información usada para criticar sus propuestas no solo es de dominio público, sino que es relevante y trascendental para la comunidad.
En ese orden, la hoja de vida de los gobernantes, en cuanto a su ejercicio profesional, es un referente de interés público, pues, a partir de ella, se define si se acreditan requisitos para ocupar un determinado cargo, si no han incurrido en faltas contra el erario o los bienes tutelados por el derecho punitivo y si no están impedidos o comprometidos para ejecutar ciertas actuaciones.
2.10. El discurso político debe respetar parámetros de veracidad, lo que se acreditó, en este caso, con los documentos que demuestran que el alcalde prestó sus servicios profesionales a una empresa dedicada a la promoción de sistemas de movilidad.
Las explicaciones del accionante –en el sentido de que su participación en las conferencias y en el comercial mencionado la efectuaba en calidad de experto– no logran desvirtuar la vocación de veracidad de la información en la cual el accionado sustentó sus conclusiones, ya que un experto tiene la función de exponer a sus oyentes lo favorable y desfavorable. En el caso concreto, se demostró que Peñalosa Londoño se dedicaba a exponer las bondades de este tipo de sistemas.
2.11. En cuanto a la opinión del concejal para calificar el objetivo del proyecto de acuerdo por medio del cual se ampliaría la capacidad de endeudamiento del distrito, debe recordarse que la libertad de expresión también permite exponer opiniones o ideas de manera autónoma, sin una rigurosa limitación de los criterios de veracidad e imparcialidad. Esta situación no implica que esas manifestaciones puedan ser insultantes, vejatorias o humillantes, o que denoten intención de dañar. En este caso, la expresiones usadas por el accionado no sugerían que el destinatario hubiera incurrido en una conducta punible, por lo que no exigían una mayor carga de veracidad, y tenían una base fáctica constatable.
Sarmiento Argüello no realizó afirmaciones irrazonables o desproporcionadas, aunque provocan dudas sobre la génesis de la propuesta presentada a la corporación distrital. Ello se enmarca dentro de las cargas soportables que deben asumir los actores del escenario político en aras de salvaguardar el patrimonio, el interés, la transparencia y la moralidad públicos.
Por lo dicho, se mantiene la presunción a favor de la libertad de expresión del concejal y, en consecuencia, se niega la protección de los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre de Peñalosa Londoño.