21/12/2018
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DE MÉXICO
DERECHO DE PROPIEDAD. Tierras nacionales. Límites: interés colectivo. Derecho a la igualdad y a la no discriminación. DERECHO AMBIENTAL. Derecho a un medioambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas. Derecho a la preservación del equilibrio ecológico
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Sentencia del 28-2-2018
En
1. Antecedentes del caso: el ejido Paso de Perules, del municipio de Guanajuato, demandó el amparo y protección de la justicia federal contra las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso Federal, el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, el secretario de la Gobernación y el director del Diario Oficial de la Federación. Reclamó por la participación que habían tenido en el proceso legislativo y de aprobación de la Ley Agraria en general, y en particular de su art. 59 ("Será nula de pleno derecho la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales") y del art. 34 ("Los miembros del comisariado ejidal que se encuentren en funciones, estarán incapacitados para adquirir tierras u otros derechos ejidales excepto por herencia"), preceptos que consideró inconstitucionales y violatorios de los derechos humanos garantizados en los arts. 1 y 27 fracciones VII y XV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPM) y en el art. 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Convención Americana), en perjuicio del núcleo agrario demandante. Asimismo, le reclamó a la Delegación Estatal del Registro Agrario Nacional por la calificación registral en sentido negativo que había recaído sobre la promoción relativa a la asamblea de cambio de destino parcial del ejido (de tierras de uso común a parcelas) y también la falta de expedición de los certificados parcelarios derivados de la asamblea de cambio de destino, como consecuencia de la calificación registral negativa.
El Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Guanajuato sobreseyó en el juicio respecto del art. 34 de la Ley Agraria y su aplicación y los actos consistentes en el refrendo y publicación de dicha ley. Asimismo, concedió el amparo contra los actos y autoridades mencionados.
Contra esa sentencia, la Cámara de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión y el Presidente de la República interpusieron sendos recursos de revisión.
El Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la 5° Región, en auxilio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del 16° Circuito, modificó la sentencia y sobreseyó al secretario de la Gobernación y al director del Diario Oficial de la Federación por su participación en el proceso legislativo del que emanó la Ley Agraria. Por otra parte, estimó que carecía de competencia legal para conocer en la materia de la revisión "que involucra temas de constitucionalidad de disposiciones federales", por lo cual sometió a consideración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la posibilidad de que asuma su competencia para resolver el recurso de revisión.
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió la competencia originaria y remitió los autos a la Segunda Sala.
2. Sentencia: se revoca la sentencia recurrida.
2.1. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este recurso de revisión, ya que se interpone contra una sentencia dictada por un juez de distrito en un juicio de amparo indirecto en que los reclamos están fundados en leyes federales respecto de las que no existe jurisprudencia exactamente aplicable y resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
2.2. La jueza de distrito concedió el amparo contra el art. 59 de la Ley Agraria por estimarlo violatorio de los arts. 1 y 27 CPM. Entendió que impedía que al ejidatario se le asignen parcelas en bosques, mientras que el art. 27, fracción XV, tercer párrafo CPM autoriza a los particulares a tener derecho sobre las tierras de bosques, siempre que la correspondencia de ocho hectáreas de bosque por una de tierra de riego o humedad de primera no exceda el 5% de las tierras ejidales.
2.3. El art. 27 CPM precisa que la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional corresponden a la Nación, la cual tiene derecho a transmitir su dominio a los particulares. Sin embargo, la propia CPM le impone límites a ese derecho de propiedad a fin de garantizar otros bienes o valores constitucionales, como son el interés público o el respeto al ejercicio de los derechos de los demás integrantes de la sociedad. Esa limitación al derecho de propiedad en aras del interés colectivo debe provenir del propio texto constitucional, que prima por sobre el anterior.
La Ley Agraria es reglamentaria "en materia agraria" del art. 27 CPM, tal como se advierte de los arts. 1, 5, 6, 57 y 58 de aquella. Sin embargo, el art. 62 de la ley sujeta la asignación de parcelas que corresponden a los ejidatarios beneficiados de los derechos de uso y usufructo a lo que dispone la propia ley. Así, en el art. 59 cuestionado, se establece que la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales es nula de pleno derecho, limitante que resulta armónica con las disposiciones que, en materia de equilibrio ecológico y ambiental, se establecen en la CPM (arts. 4 y 27) y en la Ley Agraria (art. 2). Ahora, el art. 4 CPM dispone que toda persona tiene derecho a un medioambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Por su parte, el art. 27 CPM impone modalidades a la propiedad privada fundadas en el interés público y el interés de regular en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. Por todo ello, los derechos fundamentales conforman un sistema normativo interrelacionado.
Las personas, por una parte, tienen derecho a la propiedad privada y a los derechos a la asignación de parcelas y a su uso y disfrute en términos del art. 27 CPM, aunque, a su vez, también tienen derecho a un medioambiente adecuado a su desarrollo y bienestar. Este derecho fundamental se realiza a través de la expedición de diversas leyes, entre otras, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, leyes de protección al medio ambiente federales y estatales y sus reglamentos, etc.
Así, cuando el art. 59 de la Ley Agraria dispone que la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales es nula de pleno derecho, pretende proteger el derecho a la preservación del equilibrio ecológico y el derecho que tiene toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Esto constituye una medida idónea, necesaria y suficiente para lograr esos objetivos y tiene fundamento constitucional (arts. 4 y 27 CPM), legal federal y estatal, por lo que el precepto impugnado no viola lo dispuesto por el art. 27 CPM. Entonces, como la norma impugnada persigue una finalidad constitucionalmente válida o legítima, es adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido, es necesaria y suficiente para hacerlo y está justificada en razones constitucionales, debe considerarse que no contraviene lo dispuesto por el art. 27 CPM, al contrario de lo resuelto por la jueza de distrito.
2.4. Por otra parte, en cuanto al principio de igualdad previsto en el art. 1 CPM, el art. 59 de la Ley Agraria tampoco lo vulnera.
Para analizar una norma a la luz del derecho a la igualdad, se debe escoger el término de comparación apropiado que permita confrontar a los sujetos desde un determinado punto de vista y establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a otro régimen, y si el trato que se les otorga es diferente.
Ahora bien, el art. 59 de la Ley Agraria establece que la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales será nula de pleno derecho. Como se observa, la norma atacada establece una prohibición absoluta de asignar parcelas en bosques o selvas tropicales, de tal suerte que no puede afirmarse que exista una distinción entre dos o más regímenes jurídicos y, por ende, que pueda haber una violación al derecho de igualdad. Esta prohibición tiene fundamento constitucional (arts. 4 y 27 CPM), así como legal federal y estatal, pues aspira a proteger el derecho a la preservación del equilibrio ecológico y el que tiene toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Por eso, la prohibición opera tanto para particulares como para sujetos del derecho agrario. En razón de lo anterior, resulta inexacto lo establecido por el a quo "en el sentido de que el art. 27 CPM establece la posibilidad a los particulares de tener derecho sobre las tierras de bosque", pues esa norma constitucional únicamente se refiere a la manera en que se medirá la pequeña propiedad agrícola, sin que de ahí se desprenda una autorización para que los particulares puedan apropiarse de bosques o selvas tropicales.
Por lo dicho, se revoca la sentencia revisada en este aspecto y corresponde denegar la protección constitucional contra el art. 59.
2.5. El accionante adujo que el art. 34 de la Ley Agraria contraviene el derecho a la igualdad y a la no discriminación previsto en el art. 1 CPM, porque permite la asignación de parcelas a todos los ejidatarios, excepto a aquellos que sean integrantes del comisariado ejidal.
El último párrafo del art. 1 CPM prohíbe todo tipo de discriminación por razón de origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Así, la discriminación se relaciona con la existencia de las denominadas categorías sospechosas, que no son más que la distinción de trato efectuada por alguna de las razones identificadas en el párrafo precedente. El accionante no identificó la categoría sospechosa por razón de la cual considera que la norma controvertida la discriminaba. De todos modos, esta Sala estima que el art. 34 de la Ley Agraria no hace diferencia alguna con motivo de esas condiciones. En efecto, la norma cuestionada establece que los miembros del comisariado ejidal que se encuentren en funciones estarán incapacitados para adquirir tierras u otros derechos ejidales, excepto por herencia. Así, no los diferencia por las razones antes expuestas y, por ello, el art. 34 no transgrede el derecho a la no discriminación por razón de alguna categoría sospechosa, conforme al art. 1 CPM.
Si lo que se pretende evidenciar es la violación al principio de igualdad, se debe decir que este subyace a toda la estructura constitucional y está previsto en diversos preceptos de la CPM, así como en diferentes ordenamientos de índole internacional (vgr: art. 24 de la Convención Americana, que dispone que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección sin discriminación alguna). Esas disposiciones imponen obligaciones o deberes específicos a los poderes públicos en relación con el principio indicado, que no postula la paridad entre todos los individuos ni implica una igualdad material o económica real, sino que exige razonabilidad en la diferencia de trato. Del principio derivan dos directrices que vinculan específicamente al legislador ordinario: i) un mandamiento de trato igual en supuestos de hecho equivalentes, salvo que exista fundamento objetivo y razonable para efectuar una diferenciación entre esos supuestos, y ii) un mandato de trato desigual que obliga al legislador a establecer diferencias entre supuestos de hecho distintos. El control de constitucionalidad de las normas que se consideren violatorias del derecho a la igualdad no se reduce a un juicio abstracto, sino que debe escogerse un término de comparación apropiado que permita confrontar a los sujetos desde un determinado punto de vista y establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les otorga, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no hay violación a la garantía individual en cuestión. Posteriormente, establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida y si es adecuada para alcanzarla. Finalmente, debe valorarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar.
El apelante consideró que los integrantes del comisariado ejidal se encuentran en una situación de igualdad con todos los demás ejidatarios. Esta Sala estima que los integrantes del comisariado ejidal no son comparables con el resto de los ejidatarios porque son parte de uno de los órganos del ejido, y si bien para ser miembro de un comisariado se requiere ser ejidatario del núcleo de población de que se trate, lo cierto es que, atendiendo a las funciones que desempeñan, no se encuentran en igualdad de circunstancias que el resto de los ejidatarios. Tan es así, que la propia Ley Agraria regula en secciones diversas a los ejidatarios y al comisariado ejidal, como órgano del ejido. En consecuencia, el parámetro de comparación no resulta útil para emprender el estudio de la violación al principio de igualdad propuesto. Todo ello permite concluir que el art. 34 de la Ley Agraria no es violatorio del derecho de igualdad y no discriminación previsto en el art. 1 CPM.
Finalmente, el accionante adujo que el art. 34 de la Ley Agraria contraviene lo dispuesto por el art. 27 CPM, porque el citado precepto reconoce y protege la propiedad de los núcleos de población ejidal y comunal sobre sus tierras, mientras que la norma combatida restringe la asignación de parcelas a los integrantes del comisariado ejidal que se encuentren en funciones. Si bien en la fracción VII del art. 27 CPM se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población y se protege su propiedad sobre la tierra, y la ley respeta la voluntad de los ejidatarios y comuneros de adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, lo cierto es que el propio precepto constitucional establece expresamente que la ley será la que fije los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. Como se observa, la CPM delega en la ley secundaria la regulación del ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela, y de los requisitos y procedimientos para otorgar el dominio sobre la parcela. Por todo eso, la Ley Agraria establece que los miembros del comisariado ejidal que se encuentren en funciones estarán incapacitados para adquirir tierras u otros derechos ejidales, excepto por herencia.
Ahora bien, la circunstancia de que el precepto combatido establezca una limitante para que los miembros del comisariado ejidal puedan adquirir tierras u otros derechos ejidales mientras se encuentren en funciones no significa desconocer la propiedad de los núcleos de población ejidal y comunal sobre sus tierras, como indebidamente considera el accionante, pues, una vez que su encargo concluyó, tal incapacidad desaparece y, por tanto, pueden adquirir tierras u otros derechos ejidales en su calidad de ejidatarios. Además, esa limitación temporal se estima constitucionalmente válida, en la medida en que tiene por objeto otorgar seguridad jurídica y evitar abusos en detrimento de los ejidatarios, derivado de las funciones de administración de bienes que el comisariado ejidal tiene encomendadas. Una vez que su encargo concluye, la incapacidad desaparece y, por tanto, son aptos para adquirir tierras u otros derechos ejidales en su calidad de ejidatarios.
Por eso, esta Segunda Sala estima que el art. 34 de la Ley Agraria no contraviene lo dispuesto por el artículo 27 CPM y, entonces, deniega el amparo.
2.6. Agotado el estudio de constitucionalidad de normas, y como del examen de la demanda de amparo se advierte que el accionante propuso argumentos de legalidad contra el acto concreto de aplicación de las normas reclamadas, esta Sala reserva jurisdicción al Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, en auxilio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, para que emprenda el examen correspondiente en su ámbito de competencia legal.