02/11/2018
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DE MÉXICO
DERECHO A LA VIDA PRIVADA. Derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas. Derecho de acceso a la información. derecho a la seguridad personal. Protección de datos personales
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Sentencia del 13-4-2016
En
1. Antecedentes del caso: María del Rosario Arce Escalante, por su propio derecho y en representación de la Asesoría Profesional en Contaduría y Administración, una sociedad civil privada, solicitó amparo y protección contra las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, contra el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y contra Radiomóvil Dipsa S.A. Cuestionó la discusión, aprobación, expedición y promulgación de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR), específicamente los arts. 189 y 190, y la forma de aplicación de dichos preceptos. Señaló la violación de los derechos consagrados en los arts. 1, 6, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPM) y relató los antecedentes de los actos reclamados.
El Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones dictó un sobreseimiento, ya que consideró que no era cierto el acto atribuido a Radiomóvil Dipsa S.A., que lo había desmentido. La apelante no ofreció ninguna prueba que desvirtuara dicha negativa.
Por otra parte, resolvió no amparar ni proteger a las accionantes, que interpusieron un recurso de revisión contra dicha sentencia y Radiomóvil Dipsa adhirió al recurso.
El Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones confirmó la sentencia recurrida, se declaró incompetente para resolver el planteo de inconstitucionalidad subsistente, declaró sin materia la adhesión al recurso de revisión de Radiomóvil Dipsa y remitió los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ante esta, entonces, las apelantes interpusieron un recurso.
2. Sentencia: se confirma la sentencia recurrida en lo que es materia de la competencia de esta Sala.
La Justicia de la Unión no ampara ni protege a María del Rosario Arce Escalante y a la Asesoría Profesional en Contaduría y Administración en relación con el art. 190 (fracciones I y II) de la LFTR.
2.1. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.
2.2. Se advierte que los argumentos de las apelantes buscan impugnar la constitucionalidad de las disposiciones normativas que regulan la geolocalización y conservación de datos.
En ese sentido, únicamente serán materia de análisis el art. 190 (fracciones I y II), pero no así el art. 189 LFTR, ya que las accionantes no presentaron argumentos para demostrar su inconstitucionalidad, pues en realidad sostienen que la obligación de los concesionarios de telecomunicaciones de retener y conservar datos constituye una injerencia en la vida privada. Esa obligación se encuentra prevista en el art. 190 (fracción II) LFTR.
2.3. En principio, resulta infundado el agravio de las accionantes respecto a que la jueza a quo no consideró el argumento relativo a que los artículos impugnados contravienen el principio de retroactividad (art. 14 CPM), ya que, si bien manifestaron que la celebración de los contratos fue anterior a la entrada en vigencia de la LFTR, no precisaron cuáles son los derechos afectados por las disposiciones impugnadas ni los motivos de dicha afectación.
2.4. Por otra parte, adujeron la inconstitucionalidad de las fracciones I y II del art. 190 LFTR, en tanto que la localización geográfica en tiempo real de un equipo móvil, así como la retención y conservación de datos, son medidas que vulneran el derecho a la vida privada.
2.5. El derecho a la vida privada está tutelado en el art. 16 CPM, ya que, si bien este derecho no está expresamente reconocido en la Constitución, goza de un ámbito de protección al garantizarse a las personas su desarrollo en un espacio libre de toda injerencia por parte de terceros. Así, nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones si no es mediante una orden emitida por autoridad competente, debidamente fundada y motivada.
Además, el art. 6 (apartado A, fracción II) CPM también reconoce el derecho a la vida privada como un límite al derecho de acceso a la información, lo cual revela un ámbito de protección de las personas libre de cualquier injerencia por parte de terceros.
Respecto al significado ¿de lo privado¿, el pleno de esta Corte estableció que sus rasgos característicos se refieren a aquello que no atañe a la vida pública, al ámbito reservado frente a la acción y al conocimiento de los demás, a lo que se desea compartir con aquellos que uno elige, a las actividades de las personas en la esfera particular relacionadas con el hogar y la familia, así como a los actos de quienes no se desempeñan como funcionarios públicos. De esa manera, el derecho a la vida privada de las personas comprende un ámbito de proyección de su existencia protegida del conocimiento e invasión de los demás, que les concierna solo a ellas y les brinda las condiciones adecuadas para el desarrollo de su autonomía y libertad. No es posible dar una definición única del derecho a la vida privada pues su contenido comprende diversos ámbitos. Puede variar no solo en función del contexto cultural, sino también de los límites que cada individuo establezca y qué aspectos de su vida decide mantener fuera del conocimiento de los demás y cuáles no.
2.6. Por otra parte, los avances tecnológicos también supusieron modificaciones en la protección de la intimidad de las personas. El derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas (art. 16 CPM) es interdependiente del derecho de las personas a preservar su vida privada, en tanto busca garantizar que las comunicaciones no sean interceptadas o intervenidas por terceros ajenos a los interlocutores.
Debe precisarse que el derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones no solo está dirigido a proteger el contenido del proceso de comunicación sino también aquellos datos que permitan su identificación, como por ejemplo, la identidad de los interlocutores, el origen y destino de las llamadas telefónicas o su duración y fecha. Es así que, para garantizar la reserva de todo proceso comunicativo, es necesario que los datos de tráfico de las comunicaciones también sean protegidos, pues ofrecen información que vulnera la privacidad de los interlocutores. Dicha información puede tener un resultado equivalente a conocer el contenido de la comunicación, ya que permite obtener un panorama del comportamiento de las personas, que incluye no solo su ubicación geográfica o la duración de las comunicaciones, sino también sus hábitos o relaciones personales, así como los lugares de residencia permanente o temporal, sus desplazamientos diarios o lugares que frecuenta.
Si bien el derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones constituye una expresión del derecho de las personas a mantener su vida privada libre de injerencias de terceros, lo cierto es que el contenido de dicho derecho también se extiende a las personas morales, quienes cuentan con un ámbito de protección que garantiza que cierta información vinculada con su domicilio, identidad o actividades comerciales se mantenga fuera del conocimiento de extraños.
2.7.1. El art. 190 (fracciones I y II) LFTR, entre otras cuestiones, prevé que los concesionarios de telecomunicaciones y los autorizados deberán colaborar con las instancias de seguridad, procuración y administración de justicia en la localización geográfica, en tiempo real, de los equipos de comunicación móvil, en los términos que establezcan las leyes, y conservar un registro y control de comunicaciones que se realicen desde cualquier tipo de línea que utilice numeración propia o arrendada.
2.7.2. En sus agravios, las accionantes señalaron que la jueza del distrito no valoró el grado de afectación de la geolocalización y el riesgo de arbitrariedad en su uso, ya que, al tratarse de una medida que restringe el derecho a la vida privada, debe estar sujeto a las mismas formalidades que los allanamientos.
Ese argumento es infundado y fue correcta la interpretación de la jueza del distrito respecto a que la geolocalización de equipos de comunicación móvil en tiempo real no vulnera el derecho a la vida privada de las personas. La geolocalización tiene por objeto identificar la ubicación de donde proviene una llamada realizada con un equipo de telefonía móvil, por lo que no está dirigida a una persona determinada, con independencia de las investigaciones que posteriormente se realicen a quienes detenten la posesión de algún equipo de telefonía móvil, así como su probable participación en la comisión de algún delito.
2.7.3. Por otra parte, en relación con la obligación de los concesionarios de retener y conservar los datos previstos en el art. 190 (fracción II) LFTR, las apelantes sostienen que la jueza del distrito no aplicó el principio pro persona al interpretar el artículo impugnado, pues, de lo contrario, habría concluido que la conservación de datos personales por parte de un tercero constituye una injerencia en el derecho a la vida privada.
Esta Sala considera que la medida impugnada constituye una injerencia en la vida privada de las personas, pues está dirigida a retener durante un plazo prolongado cierta información, lo cual basta para reconstruir quién realiza el proceso comunicativo, cuándo, por cuánto tiempo, con quién y desde dónde. Si bien la información recabada con el almacenamiento de los datos relativos al tráfico de las comunicaciones de telefonía fija o móvil no comprende el contenido de la comunicación, permite identificar no solo la identidad de los interlocutores, sino también parte de sus actividades o relaciones sociales (en igual sentido: Resolución 69/166 de la Asamblea General de la ONU). Es posible distinguir la intromisión con motivo de la retención y conservación de los datos de aquella que se ocasiona por la solicitud de las autoridades competentes que requieren a los concesionarios la entrega de la información recabada, ya que esta última constituye una injerencia adicional al almacenamiento de datos al suponer el manejo y conocimiento de estos por un tercero.
El desarrollo de los procesos de comunicación telefónica y los avances de la ciencia permitieron que, de manera automática, se generen y almacenen datos de las llamadas realizadas por las personas, que son usados por los concesionarios a efectos de determinar tarifas de cobro y facturación, por lo que la disposición impugnada solo las obliga a resguardar por más tiempo dicha información aunque con un fin totalmente distinto. Así, la intromisión a la vida privada de las personas no depende de que la información sea o no solicitada por las autoridades competentes, en tanto que la medida impugnada implica por sí misma una injerencia en aquella al obligar a los concesionarios a retener y a conservar datos.
No obstante, si bien la disposición normativa impugnada constituye una intromisión en la vida privada de las personas, ello no significa que sea inconstitucional, pues esta Corte se pronunció en el sentido de que los derechos fundamentales no son absolutos. Por eso, el legislador les puede establecer válidamente restricciones que no sean arbitrarias, esto es, que deben perseguir finalidades constitucionalmente válidas, ser adecuadas o idóneas, así como necesarias y proporcionales para la consecución de un objetivo legítimo, de manera que la consecución de la finalidad no afecte en forma desmedida a los derechos fundamentales (en igual sentido, art. 30 de la Convención Americana).
2.8. Corresponde determinar si la medida prevista en el art. 190 (fracción II) LFTR satisface las exigencias constitucionales. Dentro de las finalidades perseguidas por dicha norma está el derecho a la seguridad personal, función del Estado destinada a garantizar condiciones adecuadas para que las personas ejerzan sus derechos, por lo que debe establecer mecanismos tendientes a lograr prevenir, remediar o eliminar situaciones de violencia en contra de las personas, su vida, libertad, propiedad y demás derechos. Asimismo, la investigación y persecución de los delitos guarda relación con el acceso a la impartición de justicia, ya que, si bien, en términos del art. 17 CPM, esta se refiere a la función jurisdiccional desarrollada por los tribunales, tiene como presupuesto la efectiva investigación de los delitos, de manera que el Estado está obligado a realizar una averiguación seria, imparcial, efectiva y diligente, para lo cual debe usar todos los medios legales disponibles.
El avance de las tecnologías supone el desarrollo de nuevos mecanismos en la comisión de los delitos. En consecuencia, cobra relevancia el uso de herramientas tecnológicas para hacerles frente. Ello se reflejó en la exposición de motivos en la que se explica por qué se adicionó la fracción XII del art. 44 LFTR abrogada, cuyo contenido coincide esencialmente con el texto del artículo impugnado, la que fue objeto de varias reformas en razón del incremento en la comisión de delitos mediante el uso de la comunicación telefónica. Todo esto dio lugar a que se sostuviera la necesidad de que las autoridades contaran con mejores herramientas investigativas. Así, la medida en estudio es necesaria al estar dirigida a satisfacer la obligación del Estado de investigar y perseguir las conductas delictivas. Entonces, resulta indispensable que las autoridades cuenten con herramientas eficaces para cumplir con dicho objetivo. Si esas medidas implican alguna injerencia en un derecho humano, deberá establecerse una regulación clara y precisa respecto a su alcance y aplicación.
2.9. Respecto al análisis de la proporcionalidad en sentido estricto, se advierte una adecuada ponderación entre los principios en juego: derechos a la vida privada y a la seguridad pública.
La medida cuestionada impone a los concesionarios la obligación de resguardar la información mencionada y de proporcionarla a las autoridades competentes. Por lo tanto, genera una restricción al derecho a la vida privada. Sin embargo, constituye una medida encaminada a cumplir la obligación del Estado de asegurar el ejercicio pleno de los derechos al lograr la eficacia de las investigaciones en la comisión de algún delito. Según lo dispuesto en la norma cuestionada, la retención y conservación de datos comprende a todos los generados a partir de algún servicio de telefonía, por lo que abarca a todos los usuarios de este sin que exista algún indicio de su participación en la comisión de un delito. Sin embargo, dicha cuestión no resulta desproporcionada a los propósitos perseguidos, puesto que se trata de generar un historial de datos de tráfico de las comunicaciones telefónicas al que puedan acceder las autoridades en caso de que esa información esté relacionada con la comisión de algún delito. En caso de limitar el registro a determinadas personas ante algún indicio, eso implicaría la pérdida de la información generada con anterioridad a la solicitud. Además, la intensidad de la medida restrictiva no alcanza el núcleo esencial de desarrollo de la vida privada de los usuarios, en tanto se trata de datos generados de manera automática en los sistemas de telecomunicaciones que serán resguardados por los concesionarios y que podrán utilizarse solo cuando medie solicitud de los servidores públicos autorizados para ello.
Respecto de la protección, tratamiento y control de los datos personales en posesión de los concesionarios, la propia norma controvertida indica que es aplicable la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares, cuyos principios y derechos regulan la actuación de los concesionarios. De esa manera, conforme al principio de finalidad de la información, los datos retenidos por los concesionarios no pueden usarse para un objetivo diferente de aquel para el que fueron resguardados. En cuanto a las medidas de seguridad específicas para el manejo de la información, los concesionarios deben establecer y mantener medidas de seguridad administrativa, técnicas y físicas que permitan proteger los datos personales contra daño, pérdida, alteración, destrucción o el uso, acceso o tratamiento no autorizado. Asimismo, deberán atender al riesgo existente, así como a las posibles consecuencias para los titulares, a la sensibilidad de los datos y al desarrollo tecnológico. El Instituto Federal de Telecomunicaciones estableció que la información debe almacenarse en plataformas electrónicas que permitan la gestión, manejo, procesamiento, resguardo y transmisión de los datos, para lo cual los concesionarios deben implementar las medidas correspondientes, entregar a dicho organismo anualmente un informe relativo a los protocolos de seguridad implementados y presentar un análisis de los riesgos relativos a la transmisión, manejo y resguardo de dicha información. Por su parte, el Instituto está facultado para realizar las observaciones y requerir los ajustes necesarios cuando a su juicio existan razones para modificar los protocolos de integridad, seguridad, cancelación y supresión de la información.
Por lo dicho, esta Sala concluye que las injerencias en la vida privada de las personas que generan la retención y aseguramiento de la información relacionada con las comunicaciones telefónicas por parte de los concesionarios, así como su entrega a solicitud de los servidores públicos autorizados para requerirla, son proporcionales a la finalidad que persiguen, ya que tienen por objeto cumplir con el derecho a la seguridad personal y no trasgreden el núcleo esencial del derecho a la privacidad de las personas, en la medida en que solo se hará uso de dicha información en determinadas circunstancias.
2.10. No obstante lo anterior, la injerencia que supone la entrega de la información resguardada a las autoridades impone una mayor restricción a la vida privada de las personas que el simple almacenamiento de los datos, pues los funcionarios podrán obtener información suficiente para elaborar un perfil del comportamiento del usuario que incluya sus relaciones personales y principales actividades.
Por ende, la solicitud de acceso por parte de las autoridades debe realizarse en términos del art. 16 CPM. En consecuencia, solo la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal facultada o el titular del ministerio público de la entidad federativa correspondiente, puede autorizar la entrega de la información resguardada por los concesionarios. La autoridad competente debe fundar y motivar las causas legales de la solicitud, además de expresar las personas cuyos datos sean solicitados, así como el periodo por el cual se requiere la información.
La autoridad judicial no puede autorizar la entrega de la información resguardada cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. En ese contexto, carecen de valor probatorio aquellas pruebas derivadas del uso de los datos de telefonía si la entrega de la información no se realizó con autorización judicial previa en los términos expuestos.
2.11. Finalmente, es pertinente señalar que los requisitos jurídicos que deberán cumplirse para la solicitud de entrega y recepción de la información retenida por los concesionarios son obligatorios a partir de la fecha de su publicación. Así, únicamente cobrará vigencia respecto a las actuaciones o procedimientos dictados a partir de esa fecha y no en relación con aquellos sucedidos con anterioridad, pues, de lo contrario, se afectarían las investigaciones realizadas por las autoridades competentes en menoscabo de la obligación del Estado de llevar a cabo una investigación efectiva de los delitos, así como de la protección a la seguridad nacional.
2.12. Esta Sala concluye que la retención, conservación y entrega de la información relacionada con las comunicaciones de telefonía fija o móvil constituye una injerencia constitucionalmente válida a la privacidad de las personas, acorde con los propósitos que persigue, por lo que el art. 190 (fracción II) LFTR se ajusta a lo dispuesto en el art. 16 CPM, siempre y cuando se realice según las consideraciones expuestas en esta sentencia.