24/09/2018
CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA
DERECHO AMBIENTAL. DERECHO A LA SALUD, AL AMBIENTE SANO, A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y A LA SALUBRIDAD PÚBLICA. población afectada por un relleno sanitario. control ambiental. derecho al debido proceso administrativo. DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA
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Sentencia T-227/17 del 20-4-2017
En <http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/t-227-17.htm>.
1. Antecedentes del caso: Rediba S. A, empresa que presta el servicio público de limpieza en el Municipio de Barrancabermeja, solicitó ante la Corporación Autónoma Regional de Santander (CARS) la expedición de una licencia ambiental para construir y operar un relleno sanitario en el predio “Yerbabuena” en la localidad de Patio Bonito en dicho municipio. La CARS denegó la licencia ambiental, porque ese predio se superpone con el Distrito Regional de Manejo Integrado del Humedal de San Silvestre, donde no está permitida la construcción y operación de lugares de disposición final de residuos sólidos.
Rediba S. A. interpuso un recurso de reposición contra dicho acto administrativo. Pidió que el predio “Yerbabuena” se sustrajera del Distrito Regional de Manejo Integrado del Humedal de San Silvestre, lo que fue aprobado por el Consejo Directivo de la CARS.
Luego, la CARS revocó la decisión anterior, concedió la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario y estableció ciertas obligaciones para Rediba S. A y para sí.
Entonces, fueron presentadas dos demandas: i) Oswaldo López Prada (Expediente T-4917401), en su calidad de Presidente de la Junta de Acción Comunal de la localidad de Patio Bonito, interpuso una acción de tutela contra Rediba S. A., la CARS y el Municipio de Barrancabermeja; y ii) Rafael Leonardo Granados Cárdenas (Expediente T-4836791), residente en Barrancabermeja y abogado del Comité Pro Defensa de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga de San Silvestre, interpuso una acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Policía Nacional, el Departamento de Santander, el Municipio de Barrancabermeja, la CARS y Rediba S. A.
En las referidas acciones de tutela, los demandantes alegaron la vulneración de sus derechos constitucionales individuales y colectivos por el licenciamiento, la construcción y la operación del relleno sanitario ubicado en Patio Bonito. Específicamente, sostuvieron que la Policía Nacional había vulnerado su derecho a la integridad personal; la CARS había vulnerado sus derechos al debido proceso administrativo, a la igualdad, a la salud y a la vida en condiciones dignas; Rediba S. A. no había cumplido con las obligaciones establecidas en la licencia ambiental y vulnerado sus derechos a la salud, al agua, al ambiente sano y a la salubridad pública y la CARS, el Municipio de Barrancabermeja, el Departamento de Santander y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible habían desconocido sus derechos al debido proceso administrativo y a la moralidad administrativa, ya que, a pesar de las múltiples denuncias sobre las irregularidades en el manejo del relleno sanitario, no habían adoptado las medidas pertinentes para evitar la afectación de sus prerrogativas fundamentales. Los accionantes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la salud, al agua, a la integridad personal y a la vida en condiciones dignas, los cuales se encuentran vinculados con los intereses colectivos al medio ambiente, a la moralidad administrativa y a la salubridad pública. En consecuencia, pidieron que se ordenara el cierre definitivo del relleno sanitario, por aplicación del principio de precaución, y el cese de cualquier acto de perturbación a la comunidad residente en el sector de Patio Bonito con ocasión de la construcción y operación del proyecto. Asimismo, reclamaron, como medida provisional, el cierre del lugar de disposición final de residuos sólidos como se había ordenado en un proceso contencioso administrativo en relación con otro relleno de la zona.
El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Barrancabermeja declaró improcedente el amparo solicitado por López Prada, al considerar que podía acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa y cuestionar tanto la licencia ambiental otorgada para la construcción del relleno sanitario como las demás actuaciones que considerara atentatorias de sus derechos. López Prada impugnó dicha decisión, pero su recurso fue rechazado por resultar extemporáneo.
A su vez, la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró improcedente el amparo pretendido por Granados Cárdenas, ya que no cumplía con el presupuesto de subsidiariedad, en tanto que las pretensiones del demandante podían satisfacerse mediante la interposición de una acción popular. Granados Cárdenas apeló el fallo. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera instancia.
La Sala de Selección de la Corte Constitucional decidió escoger para revisión el expediente T-4836791. Posteriormente, eligió examinar el expediente T-4917401 y acumularlo al anterior.
2. Sentencia: se confirman parcialmente los fallos recurridos, en el sentido de declarar improcedente la solicitud de protección del derecho al debido proceso administrativo por el presunto desconocimiento de la normativa vigente por parte de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CARS) en el procedimiento de concesión de la licencia ambiental para la construcción del proyecto de disposición final de residuos sólidos en el predio “Yerbabuena”, ubicado en el sector de Patio Bonito del Municipio de Barrancabermeja.
Se revocan parcialmente los fallos de tutela antes mencionados y se declara la carencia actual de objeto de la solicitud de protección del derecho a la integridad personal presuntamente desconocido por la Policía Nacional. Además, se tutelan los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida en condiciones dignas, a la salud, al agua y al debido proceso administrativo, así como por conexidad los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad pública y a la moralidad administrativa de los accionantes.
Se ordena a Rediba S. A. que adopte las medidas y procedimientos técnicos y administrativos necesarios para: i) dar estricto cumplimiento a lo estipulado en la licencia contenida en la Resolución DGL 1121/2014, en especial, de las obligaciones relacionadas con el plan de manejo ambiental y con las medidas sociales de compensación decretadas en favor de la comunidad de Patio Bonito, ii) superar las irregularidades evidenciadas en la operación del relleno sanitario de Patio Bonito por parte de la CARS, iii) acoger las recomendaciones técnicas efectuadas por la ingeniera ambiental y sanitaria Moreno Saboyá y por el hidrólogo Olaya Triana, funcionarios del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.
Se ordena a la CARS que, en ejercicio de sus funciones, realice el seguimiento de las actuaciones realizadas por Rediba S. A. para dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral anterior, prestando especial atención a las medidas que se adopten con el fin de superar la irregularidades relacionadas con el tratamiento de los lixiviados, la correcta clasificación de basuras y el manejo de residuos peligrosos, así como el respeto de la normatividad forestal y de prevención de contaminación de fuentes hídricas. Se dispone también que inicie una investigación con el propósito de determinar: a) el posible uso inadecuado de pólvora en el relleno sanitario para ahuyentar aves, b) la presunta intervención ambiental irregular de los predios aledaños al relleno y c) el supuesto desconocimiento de los linderos estipulados en la licencia ambiental contenida en la Resolución DGL 1121/2014. Además, deberá realizar una valoración de los impactos ambientales y sociales que tuvo la construcción y operación del relleno sanitario de Patio Bonito y ejecutar una revisión de los términos en los cuales se concedió la licencia ambiental, para comprobar si resulta necesario modificar o revocar, total o parcialmente, dicho acto administrativo. La CARS tendrá, asimismo, que: i) establecer si resulta pertinente construir de manera anticipada la planta de tratamiento de lixiviados contemplada en los planes que sirvieron como sustento para el otorgamiento de la licencia ambiental; y ii) previa participación de la comunidad residente en el área de influencia del relleno sanitario, ampliar las medidas de compensación social establecidas en la licencia ambiental a su favor y garantizarles el acceso al agua potable, la recolección de basuras, y sistemas de manejo y tratamiento de aguas residuales domésticas, así como de ventilación.
Se ordena a la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja: i) establecer un plan de contingencia para que, en caso de que la autoridad ambiental considere pertinente adoptar como medida de protección el cierre del relleno sanitario, esto se haga efectivo sin afectar las prerrogativas de la población y la adecuada prestación del servicio público de limpieza en la ciudad y ii) continuar garantizando el acceso al agua que requieren los residentes de la comunidad aledaña al relleno sanitario para satisfacer sus necesidades básicas.
2.1. En las presentes actuaciones, esta Corte estima cumplidos los requisitos de legitimación activa y pasiva.
Respecto de la afectación de los derechos fundamentales, se advierte que las presuntas acciones abusivas de la Policía Nacional cesaron desde que el proyecto entró en funcionamiento y terminaron las protestas y la presencia de uniformados en el lugar. Por tanto, los eventuales daños deberán ser resarcidos a través de los medios de control establecidos a ese efecto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La posible responsabilidad de los uniformados que se extralimitaron en sus funciones deberá ser objeto de control por los órganos disciplinarios respectivos, pues se recuerda que la acción de tutela, además de ser subsidiaria, tiene un carácter eminentemente preventivo y no indemnizatorio. Por ello, esta Corte no se pronunciará sobre el fondo de esta cuestión. En cambio, continuará con el análisis de procedencia de los demás reproches relacionados con el licenciamiento, construcción y operación del relleno sanitario ya que, de comprobarse las irregularidades alegadas en los escritos tutelares, podrían estar siendo vulneradas, en el presente, las prerrogativas constitucionales de los accionantes.
Por otra parte, esta Sala considera satisfecho el requisito de inmediatez, puesto que la resolución que permitió la construcción de relleno sanitario en la localidad de Patio Bonito fue expedida el 27 de noviembre de 2014 y los recursos de amparo fueron interpuestos menos de dos meses después. Este plazo es razonable para acudir ante el juez constitucional, más aún si se tiene en cuenta que los perjuicios a los derechos alegados en las acciones son de carácter permanente y continuo en el tiempo.
Finalmente, respecto del requisito de subsidiariedad, esta acción de tutela es procedente para examinar si se incumplieron las obligaciones establecidas en la licencia ambiental por parte de Rediba S. A., si las medidas de compensación sociales establecidas en dicho acto en favor de la comunidad son proporcionadas, y si las autoridades competentes actuaron de manera razonable frente a las denuncias presentadas por la comunidad en torno a tales acciones y omisiones. En relación con los cuestionamientos por el presunto desconocimiento de la normativa vigente por parte de la CARS en el procedimiento de concesión de la mencionada licencia, los accionantes pueden acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta Corte no advierte la existencia de un perjuicio irremediable de tal magnitud que permita al juez de amparo subrogar la competencia del juez popular. En consecuencia, será ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo donde se determine si el procedimiento de concesión de una licencia del relleno sanitario operado por Rediba S. A. fue acorde a la normatividad vigente y si debe ser clausurado de manera definitiva, o no, por tal razón. Empero, será tarea de este tribunal examinar si se presentó una inadecuada operación del proyecto de disposición final de residuos sólidos, si fueron proporcionales las medidas de compensación social decretadas en favor de la comunidad de Patio Bonito y si las autoridades encargadas del control ambiental actuaron apropiadamente frente a las denuncias de la población.
2.2. Corresponde a la Sala determinar si Rediba S. A., la CARS y la Alcaldía de Barrancabermeja vulneraron los derechos de los recurrentes con sus acciones y omisiones en torno al licenciamiento, la construcción y la operación del relleno sanitario de Patio Bonito.
2.2.1. Rediba S. A. no acató cabalmente las obligaciones emanadas de la licencia oportunamente obtenida y, con ello, puso en riesgo a la población residente en las inmediaciones del relleno sanitario, la cual estuvo expuesta a sustancias contaminantes provenientes del proyecto de disposición final de residuos sólidos.
Está probado un mal manejo de la separación, recolección, conducción y tratamiento de “aguas de lluvias, aguas residuales y lixiviados, además de una inadecuada instalación y funcionamiento del sistema de impermeabilización de las paredes y piso del vaso o celda actualmente en uso”. Esto generó “una contaminación directa al suelo y demás recursos y componentes subterráneos por percolación y filtración de lixiviados”, tal como lo indicó la CARS y fue corroborado por funcionarios de esta Corte, por el magistrado sustanciador, por la ingeniera ambiental y sanitaria Yamile Andrea Moreno Saboyá y el hidrólogo Guillermo Olaya Triana.
Estudios científicos indican que la cercanía de una población a un lugar de disposición de residuos sólidos es un factor de riesgo para su salud, lo que se incrementa si no se respetan las reglas técnicas y los parámetros ambientales correspondientes. Entonces, es razonable sostener que las deficiencias en la operación del relleno pueden estar afectando a los habitantes que residen en sus inmediaciones, máxime cuando utilizan para las actividades diarias agua que se encuentra en pozos cercanos.
En consecuencia, Rediba S. A. vulneró los derechos a la salud, al ambiente sano y a la salubridad pública de los accionantes al incumplir las reglas operacionales fijadas en la licencia ambiental.
De igual manera, Rediba S. A. vulneró el derecho a la igualdad y a la vida en condiciones dignas de los actores y de los demás residentes en la zona de influencia del relleno. Aunque en la licencia ambiental se establecieron como medidas de compensación el suministro de agua a seis viviendas y la contratación laboral de habitantes del sector de Patio Bonito, no se cumplió, según se evidenció en la inspección judicial, con el deber de suministrar el recurso hídrico a la población y no se acreditó que más de tres personas de la comunidad trabajaran para la compañía. Las medidas sociales compensatorias establecidas para la construcción de un proyecto u obra buscan hacer efectiva la justicia distributiva ambiental, en el entendido de que la autoridad competente evidenció ex ante un reparto inequitativo de las cargas públicas que debía ser superado, por lo que el incumplimiento ex post por parte del beneficiario de la licencia genera que las prerrogativas de la comunidad en situación de desventaja frente al conglomerado se vean afectadas.
Por lo demás, si bien Rediba S. A. efectuó ciertas medidas para corregir las condiciones de operación y cumplir con lo estipulado en la licencia ambiental, será la CARS la que se pronunciará sobre la eficacia de dichas mejoras, ya que cuenta con los medios técnicos para determinar si se superaron las referidas irregularidades.
2.2.2. La licencia ambiental otorgada por la CARS a Rediba S. A. contempló una serie de acciones que resultaron insuficientes para resarcir a la población que se encuentra en el área de influencia del relleno sanitario. Es necesario que se compense a los moradores de los lugares seleccionados para la disposición final de residuos sólidos producidos por un conglomerado de personas más amplio.
En este caso, se escogió el sector de Patio Bonito por su ubicación en suelo rural y su relativa cercanía al perímetro urbano de Barrancabermeja. En Patio Bonito residen alrededor de 85 campesinos cuyos ingresos económicos son bajos y dependen de su trabajo en labores no calificadas relacionadas con el campo o la industria agraria. Asimismo, la población del área de influencia del relleno reside en viviendas que no cuentan con los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y la comunidad no se beneficia del servicio de limpieza prestado por Rediba S. A. Ahora bien, se establecieron a cargo de la empresa ciertas obligaciones a modo de medidas sociales de compensación. Entonces, si bien no existió una omisión absoluta por parte de la autoridad ambiental en relación con la estipulación de medidas que garanticen la dimensión distributiva de la justicia ambiental, estas resultan insuficientes para restablecer el equilibrio en las cargas públicas alterado por la autorización para construir y operar el proyecto de disposición final de residuos en la zona de Patio Bonito.
En consecuencia, la CARS vulneró los derechos a la igualdad y a la vida en condiciones dignas de los accionantes, al desconocer la justicia ambiental en su dimensión distributiva al momento de otorgar la licencia ambiental para construir y operar el relleno sanitario de Patio Bonito. Por lo tanto, se dispone que sean revisadas y ampliadas las medidas de compensación en favor de la comunidad a cargo de Rediba S. A. En caso de que dichas medidas afecten la sostenibilidad financiera de los negocios jurídicos celebrados por la referida compañía con el municipio para la prestación del servicio público de limpieza, podrá iniciar las acciones para que se realicen los ajustes económicos correspondientes. Por otro lado, en torno a la omisión de atender las denuncias presentadas por la comunidad frente a las irregularidades en la operación del relleno sanitario, la CARS vulneró el derecho al debido proceso administrativo de los accionantes. Para garantizar que efectivamente se continúe con el adecuado control ambiental, se requiere a la Corporación que ejerza una vigilancia e inspección exhaustiva del relleno sanitario y examine específicamente ciertas irregularidades alegadas por los intervinientes a lo largo del proceso en relación con la operación del proyecto de disposición final de residuos sólidos.
2.2.3. El Municipio de Barrancabermeja impidió la ejecución de las medidas adoptadas por la CARS para superar las contingencias negativas que enfrentó el proyecto del relleno sanitario, pues el alcalde del ente territorial declaró “la existencia de una situación de riesgo de calamidad pública que da lugar al estado de emergencia sanitaria” y, sobre esa base, permitió el depósito de residuos en el relleno de Patio Bonito, a pesar de que la autoridad ambiental ordenó su cierre provisional. Esta Corte comprende la ponderación de derechos efectuada por el municipio, pero considera que tal solución no puede ser indefinida. Dada la importancia del control ambiental para proteger el ecosistema y del deber de colaboración de todas las instituciones, es imperioso que el municipio adopte un plan de contingencia para que la ciudad no enfrente un estado de emergencia sanitaria por la imposibilidad de recolectar las basuras y depositarlas en un lugar adecuado.
Dicha omisión del municipio vulneró el derecho al debido proceso administrativo y desconoció el interés colectivo a la moralidad administrativa de los accionantes, puesto que el ente territorial utilizó una estrategia jurídica para invalidar de manera indefinida las medidas de protección adoptadas por la autoridad ambiental y dejó sin eficacia las competencias que le fueron asignadas a la misma en la Constitución y en la ley.
Por otra parte, el Municipio de Barrancabermeja desconoció el derecho al agua de los residentes en los alrededores del relleno sanitario, pues, a pesar de que es su obligación garantizar el servicio público de acueducto, solo dispuso acciones para facilitar el acceso al agua para los habitantes de dicho sector ante el requerimiento de esta Sala.
2.3. Finalmente, se dispone el cumplimiento de las medidas establecidas en la parte dispositiva de esta sentencia.