07/09/2018
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. medio ambiente. obligación de transparencia activa. información en poder de la administración del estado
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Sentencia del 27-12-2016
Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Salmones Multiexport S. A., respecto de los arts. 5, inc. 2, y 10, inc. 2, de la Ley Nº 20.285 y del art. 31 bis de la Ley N° 19.300, en los autos sobre recurso de queja, Rol 2907-15
En <http://www.tribunalconstitucional.cl/ver.php?id=3372>.
1. Antecedentes del caso: Alex Muñoz Wilson solicitó al Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) información sobre la cantidad y clase de antibióticos utilizados entre los años 2009 y 2013 por la industria de cultivo de salmón que opera en Chile, desagregada por empresa. Conforme a la normativa sectorial, las salmoneras deben informar las medidas terapéuticas que apliquen a SERNAPESCA, que tiene una obligación de transparencia activa –que consiste en difundir por internet la información sobre el uso de antimicrobianos por cantidad y tipo a nivel de agrupaciones de concesiones, pero no por empresa–.
SERNAPESCA denegó a Muñoz Wilson la entrega de la información requerida por la oposición de las empresas salmoneras.
Por ello, Muñoz Wilson acudió al Consejo para la Transparencia, que admitió parcialmente el reclamo y determinó que no debía entregarse la información desagregada por empresas (conf. Ley de Transparencia, art. 21, causal 2), porque constituye un secreto empresarial de cada compañía en los términos de la ley sobre propiedad industrial y, a la vez, posee un valor comercial y darle publicidad puede afectar al desenvolvimiento competitivo
Contra dicha decisión, Muñoz Wilson interpuso un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, que lo admitió y consideró que la información solicitada era pública y que no concurría causal de reserva alguna, pues toda persona tiene derecho a acceder a la información que obre en poder de la Administración.
Salmones Multiexport S. A. interpuso un recurso de queja contra dicha decisión y solicitó la inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los arts. 5°, inc. 2, y 10, inc. 2, de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado (Ley de Transparencia), que aprueba el art. 1 de la Ley 20.285, y de parte del art. 31 bis de la Ley 19.300 sobre bases generales del medio ambiente. Argumentó que el art. 8 de la Constitución Política (CP) establece un límite a la publicidad, que no es respetado por las disposiciones cuestionadas, ya que dicha norma sólo ordena la publicidad de actos, resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos que utilicen, y no de toda información que obre en poder de la Administración del Estado, como lo son los antecedentes requeridos a SERNAPESCA.
2. Sentencia: se admite el requerimiento deducido por Salmones Multiexport S. A. y se declara que los arts. 5°, inc. 2, y 10, inc. 2, de la Ley de Transparencia, y el art. 31 bis de la Ley 19.300 –con excepción de sus letras c) y e), contenidas en su inc. 2–, son contrarios a la Constitución Política de la República (CP).
2.1. El conflicto planteado consiste en determinar si es constitucional o no que, por aplicación de las disposiciones reprochadas, deba ser pública y accesible toda clase de información que obra en poder de la Administración, como así también la información ambiental en su poder. La cuestión, más específicamente, es si debe ser pública la información desagregada por empresas salmoneras sobre cantidades y clases de antibióticos usados entre 2009 y 2013, que obra en poder de SERNAPESCA. A juicio de la accionante, la amplia publicidad dispuesta en los preceptos que censura contraviene lo dispuesto en el art. 8° CP.
2.2. El requerimiento debe ser admitido respecto de los tres preceptos legales impugnados, pues exceden o contravienen lo dispuesto en el art. 8 CP.
2.3. La Ley de Transparencia introduce el concepto de información, expresión que la CP no utiliza.
Los preceptos impugnados se enmarcan dentro de esta tendencia, toda vez que obligan a entregar “la información elaborada con presupuesto público” y también “toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración”. Asimismo, el art. 31 bis de la Ley 19.300 fue establecido en el mismo sentido, ya que señala que las personas tienen derecho a acceder a la información de carácter ambiental que se encuentre en poder de la Administración, de conformidad a lo señalado en la CP y en la Ley 20.285 sobre acceso a la información pública.
Los preceptos impugnados amplían el objeto del acceso a la información a través de la Ley de Transparencia, porque lo separa completamente de si se trata de actos, resoluciones o documentos que consten en un procedimiento administrativo. Resulta difícil imaginar una información que no esté comprendida en alguna de las categorías que el precepto establece, porque la Administración produce información o la posee a algún título. El punto es que toda ella sería pública, independientemente de si tiene o no relación con el comportamiento o las funciones del órgano de la Administración.
En contraste, el art. 8 CP razona sobre la base de decisiones. Por eso, habla de actos y resoluciones y de lo que accede a estas: “sus fundamentos” y “los procedimientos que utilicen”. Asimismo, el art. 5, inc. 1, de la ley, cuando se refiere a los documentos no habla de cualquiera, sino de aquellos que sirven “de sustento o complemento directo y esencial” a tales actos y resoluciones. En cambio, la “información elaborada con presupuesto público” o la “información que obre en poder de los órganos de la Administración” no necesariamente tienen que ver con eso.
2.4. La cuestión es si esa amplitud es lo que quiso el legislador cuando elaboró la Ley de Transparencia, porque existe abundante información en la historia legislativa de dicha ley que apunta en el sentido contrario. Lo que se buscó, por una parte, fue reproducir lo que establecía la CP; por la otra, fue no innovar en los conceptos de acto administrativo que definía la Ley 19.880. Además, se consignó expresamente que las deliberaciones no se consideraban actos administrativos.
Asimismo, si el art. 8 CP hubiera querido hacer pública toda la información que produzca o esté en poder de la Administración, no habría utilizado las expresiones “acto”, “resolución”, “fundamentos” y “procedimientos”. Su uso fue para enumerar aquello que específicamente se quería hacer público. El carácter taxativo se refleja en la forma clásica de listar que tienen las normas. El art. 8, inc. 2, CP comienza señalando: “son públicos (…)”.
Por eso, la aplicación de los arts. 5, inc. 2, y 10, inc. 2, de la Ley de Transparencia y 31 bis de la Ley 19.300, en la parte impugnada, no es consistente con lo dispuesto en el art. 8 CP. En este, no se obliga a la Administración a entregar información de una forma distinta de la prevista en el ordenamiento legal ni a realizar operaciones distintas, tales como procesar, sistematizar, construir o elaborar un documento nuevo o distinto. Eso lo puede hacer el receptor de la información, toda vez que la ley no permite que se impongan condiciones de uso o restricciones a su empleo (art. 19 de la Ley de Transparencia). Pero la obligación de la Administración se limita a publicar dichos actos o resoluciones o a “proporcionar” o “entregar” lo requerido (art. 16 de la Ley de Transparencia). En relación con esto, la reforma constitucional incorporó la expresión “información” en la CP a propósito del nuevo principio de transparencia y del derecho a buscar, requerir y recibir datos públicos. Dicha reforma reconoce que, en este momento, el texto no establece esta variable.
2.5. Otra razón para considerar que los preceptos legales deben ser inaplicables por ser inconstitucionales radica en la historia fidedigna del art. 8. Se rechazó expresamente la posibilidad de que informes y antecedentes de empresas privadas entregados a organismos de fiscalización estuvieran comprendidos en dicho artículo. Anteriormente esa posibilidad la permitía el art. 13 de la Ley 19.653. Además, las mociones originales que dieron origen a la reforma constitucional del año 2005 contemplaban la publicidad no sólo de las actuaciones de los órganos del Estado, sino también “de los documentos que obren en su poder”, pero eso no avanzó en su tramitación. Así, se infiere que los datos que empresas privadas entreguen al Estado no pueden obtenerse por el derecho de acceso a la información. Esa posibilidad fue descartada en la reforma constitucional de 2005, en contraste con la situación previa, cuando era posible.
2.6. Por otra parte, queremos profundizar el análisis del art. 31 bis de la Ley 19.300, que consagra el derecho de una persona a acceder a la información de carácter ambiental que posea la Administración.
Esta norma forma parte de un sistema público de información que diseña la legislación ambiental. Así, el Ministerio del Medio Ambiente debe tener cierta información disponible (Ley 19.300, art. 31 ter); la misma autoridad debe establecer un sistema de información pública sobre el cumplimiento y aplicación de la normativa ambiental (Ley 19.300, art. 70, letra k). El Servicio de Evaluación Ambiental, por su parte, debe administrar un sistema de información sobre permisos y autorizaciones (Ley 19.300, art. 81 b) a partir de líneas de bases de proyectos sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental (Ley 19.300, art. 81 c). La Superintendencia del Medio Ambiente debe administrar un Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental de acceso público (Ley 20.417, arts. 31 a 34).
El art. 31 bis de la Ley 19.300 establece un derecho de acceso especial para la información ambiental, que se enmarca en el propio art. 8 CP, pues la aludida norma remite a que este derecho se ejerza de conformidad a lo señalado en la CP. Entonces, la Ley de Transparencia no es la única norma de ejecución del art. 8 CP y consagra el derecho de acceso a la información, sin perjuicio de que haya obligaciones de la autoridad ambiental, o de otras autoridades, de subir cierta información a sus páginas web. En este sentido, el SERNAPESCA tiene la obligación de mantener en su página web dos tipos de informes: aquellos sobre situación sanitaria y uso de antimicrobianos por cantidad y tipo de las agrupaciones de concesiones y los vinculados al Programa Nacional de Vigilancia de Enfermedades de Alto Riesgo.
Para que opere el art. 31 bis que se analiza, es necesario que se solicite cierta información, que puede ser –como la propia norma señala– “escrita, visual, sonora, electrónica o registrada de cualquier otra forma”. Tal información debe cumplir con dos requisitos: estar en poder de la Administración y referirse a cuestiones de carácter ambiental –que versen sobre el medio ambiente o sus elementos–. Además, para solicitarla, es indispensable que se siga el procedimiento establecido en la Ley de Transparencia. Si bien existe alguna información de la establecida por el art. 31 bis que se vincula con actos administrativos (art. 31 bis, letra c) o con sus fundamentos (letra e), el resto de las letras excede el marco del art. 8 CP. En primer lugar, no se vinculan a actos o fundamentos; en segundo lugar, exigen que la información esté en poder de la Administración, independientemente de si la produjo o si es información privada aportada por empresas; en tercer lugar, la información que se solicita es de empresas específicas. Esto también excede la evolución de nuestra regulación y el propio art. 8, que se refiere a actos y resoluciones de órganos del Estado.
Entonces, excepto los literales c) y e), los demás también exceden o contravienen el art. 8, como lo hacen los arts. 5 y 10 de la Ley de Transparencia en la parte impugnada en estos autos. Por todas estas razones, se admite el requerimiento.