1. Antecedentes del caso: la directora general del servicio jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación del Consejo de Gobierno de Canarias, interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3 y 4 del Real Decreto-ley 14/2012 de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. Por un lado, adujo la infracción del art. 86.1 CE, tanto por no existir una situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifique la aprobación de esas medidas, como por no haber una conexión entre estas y esa situación excepcional. Por otro lado, argumentó la vulneración de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Canarias en los arts. 32.1 y 32.6 de su Estatuto de Autonomía (EACan), aprobado por Ley Orgánica 10/1982 en materia de enseñanza y de régimen estatutario de sus funcionarios.

La abogada del Estado solicitó la desestimación del recurso en su integridad por considerar que existía, en el momento de aprobarse el Real Decreto-ley, una situación de grave crisis económica y de necesidad acuciante de corrección de un abultado déficit público, y que cada una de las medidas estaba orientada a la consecución de un importante ahorro para las arcas públicas. Sostuvo también que todas las medidas fueron adoptadas en ejercicio de competencias de titularidad estatal (ex art. 149.1.1, 13, 18 y 30 CE), sin invasión de las que corresponden a la Comunidad Autónoma de Canarias.

2. Sentencia: se desestima el recurso de inconstitucionalidad.

2.1. Para resolver este recurso, hay que tener en cuenta lo afirmado en la STC 26/2016, que ratificó la competencia estatal para la regulación recogida en los preceptos impugnados (en igual sentido: STC 54/2016).

2.2. En cuanto a la posible vulneración del art. 86.1 CE por parte del Real Decreto-ley 14/2012, hay que examinar, en primer lugar, la concurrencia de la situación de urgencia y necesidad que se pretendía afrontar con la aprobación de dicha disposición para después, de resultar procedente, abordar el estudio de las medidas concretamente impugnadas y su conexión con la situación de urgencia y necesidad.

Respecto de la concurrencia del presupuesto habilitante, de acuerdo con la STC 26/2016, la motivación ofrecida en el preámbulo de la norma y desarrollada durante el debate parlamentario de convalidación permite afirmar que el Gobierno justificó de manera suficiente, explícita y razonada la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Se trata, entonces, de la adopción de medidas de racionalización del gasto educativo dirigidas a posibilitar el cumplimiento de los objetivos de déficit comprometidos por España.

En cuanto a la conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan, es conveniente examinarla en relación a cada uno de los preceptos impugnados. El campo material sobre el que incide (la educación), y que comporta matices especiales para el empleo de esta fórmula legislativa de urgencia, es el carácter compartido de la competencia normativa de desarrollo del art. 27 CE, que hace que la regulación estatal precise de un desarrollo que corresponde hacer a las comunidades. De manera que, aunque la efectividad de una medida no sea estrictamente inmediata, a efectos de valorar su urgencia es preciso atender a la justificación de la necesidad de la actuación expedita del Estado en el ejercicio de sus competencias. Por otro lado, el sistema educativo se desarrolla en cursos escolares que se programan y se suceden anualmente, aunque sin coincidir con el año natural. Así, cuando una medida de reforma educativa afecte a la organización y prestación del servicio docente, la situación extraordinaria y urgente puede consistir en la necesidad de llegar a tiempo al comienzo del siguiente curso para que esa reforma pueda ser efectiva, sin provocar dificultades insalvables para los responsables de la prestación del servicio educativo.

Esas dos características permiten descartar ciertos argumentos para negar la posibilidad de regular por real decreto-ley, como, por ejemplo el número de horas lectivas por profesor establecidas en el art. 3, o el régimen de sustituciones de profesores del art. 4, en la medida en que no son susceptibles de aplicación inmediata. Es cierto que ambas medidas tienen que ser desarrolladas por la comunidad, por lo que un impacto presupuestario sólo se verificaría si su aplicación condujese a una eventual reducción del profesorado de los centros, que es algo que le corresponde a ella decidir. Sin embargo, precisamente por estas circunstancias, se pone más de manifiesto la urgencia de la actuación estatal, que no tiene por objetivo su aplicación durante el curso escolar en el que se adoptó, sino en los siguientes, y mientras persista la situación de ajuste presupuestario extraordinario. Cuando se aprobó el Real Decreto-ley 14/2012 existía una situación económica de emergencia en el ajuste de las cuentas públicas al umbral máximo de déficit permitido, el Gobierno de la Nación adoptó medidas en el sector educativo para afrontarla, y han sido recurridas por el Gobierno de Canarias. Estas medidas exigían por la propia naturaleza de la materia su adopción inmediata, sin confiarlas al ritmo de tramitación propio del legislador ordinario, con el fin de que pudiesen tener impacto en los siguientes presupuestos públicos educativos a aprobar, y por tanto en el logro de la consolidación fiscal que se consideraba clave para salir de la crisis económica. La norma produce el efecto inmediato de permitir a las comunidades tomar, a su vez, las decisiones que les corresponden sobre la impartición de enseñanza. 

Por otra parte, la regulación prevista en el art. 3 de la norma cuestionada busca contener los gastos de personal docente. Conforme a la exposición de motivos del Real Decreto-ley 14/2012, el objetivo es la contención del gasto público y la consecución del equilibrio presupuestario; también el ministro de Educación, Cultura y Deporte vinculó el art. 3 con el logro de la solidez presupuestaria. Asimismo, el art. 4 del Real Decreto-ley –al prever la no cobertura de las bajas y ausencias breves de profesores mediante la contratación de personal interino– constituye una medida de reducción de gasto para contribuir al objetivo conjunto de disminuir el déficit público. Por tanto, incluso desde esta perspectiva, es posible apreciar la existencia de conexión de sentido entre la concreta medida y la situación de urgencia.

2.3. En cuanto a la cuestión competencial alegada, vinculada a la legislación compartida, dicho tema fue abordado específicamente en la STC 26/2016. A efectos de determinar el concreto título competencial que pueda prestar cobertura a las previsiones recurridas, y valorar si esa cobertura es suficiente de acuerdo con su alcance y contenido, hay que tener en cuenta que, cuando sea posible la identificación de más de un título competencial, habrá que estar al título prevalente, sin que quepa descartar la posible invocación simultánea o indistinta de varios títulos competenciales estatales que confluyan o se solapen en la misma regulación.

Los arts. 3 y 4 del Real Decreto-ley 14/2012, que establecen en materia de educación no universitaria un horario lectivo mínimo del profesorado, un máximo de compensación de docencia del profesorado con horas complementarias y una limitación al nombramiento de personal interino para cubrir las ausencias del profesorado, deben ser encuadrados competencialmente “en función, no de su finalidad, sino de su concreto contenido material que, en el caso, está, evidentemente relacionado con la educación, con lo que los títulos estatales a considerar son el art. 149.1.30 CE y, complementariamente, el art. 149.1.18 CE, en lo que respecta a la función pública docente, ambos más específicos que el genérico del art. 149.1.13 CE”. El contenido educativo de estas medidas prevalece a efectos competenciales sobre la índole y finalidad económica de la norma adoptada. Además, desplaza la cobertura que pudiera derivar del art. 149.1.1 CE, también invocado por la disposición final primera del Real Decreto-ley, por su carácter genérico respecto a los títulos mencionados.

2.4. Hechas estas precisiones, se puede realizar el examen de constitucionalidad de cada uno de los dos preceptos impugnados por el Gobierno canario por razón de su ajuste al orden constitucional de reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias (CAC).

El art. 3 del Real Decreto-ley 14/2012 establece umbrales que afectan a la regulación de la jornada lectiva del profesorado de las enseñanzas contempladas en la Ley Orgánica de educación en centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos. Por un lado, se fija el número mínimo de horas semanales de clase a impartir por el personal docente (20 horas con carácter general y 25 para la educación infantil y primaria). Por otro, se limita a una hora por periodo lectivo la compensación máxima a reconocer al profesorado con horas complementarias cuando su número de horas de clase impartidas exceda la carga lectiva prevista, y siempre a partir de los mínimos aludidos de 20 y 25 horas semanales, según el nivel de enseñanza.

Según lo sostenido en la STC 54/2016, el legislador estatal puede establecer reglas sobre el mínimo de dedicación lectiva del personal docente para garantizar el derecho a la educación en su dimensión prestacional y en ejercicio de sus funciones de coordinación derivadas de sus competencias básicas en materia de educación. Tal determinación constituye una previsión básica que incide en la prestación del derecho a la educación que es financiada con fondos públicos, y que es coherente con el carácter único del sistema educativo en todo el territorio nacional. Se trata de un mínimo común denominador normativo en materia de programación docente, que afecta a los centros públicos y privados concertados, y que no resulta ajeno a las competencias estatales ex art. 149.1.30 CE.

Asimismo, la competencia estatal para dictar esa regulación encuentra también cobertura en el art. 149.1.18 CE respecto a los profesores que tengan la condición de funcionarios públicos, ya que lo son en el ámbito estatal en el sentido de que pueden prestar servicio en cualquier parte del sistema educativo. La competencia sobre las bases del régimen estatutario de ese personal permite al Estado regular sus derechos y deberes, entre los cuales se encuentra la fijación de la jornada de trabajo. El establecimiento de un mínimo de horas lectivas, y de un máximo de compensación con horas complementarias del exceso de docencia que pueda impartir el profesorado, se justifica en el logro de una homogeneidad fundamental en un aspecto sustancial del régimen funcionarial del colectivo docente.

Además, el carácter mínimo de la regla establecida en el cuestionado art. 3 (o de máximo, en el caso de las horas complementarias con que se compensa el posible exceso lectivo), así como el margen de organización y concreción del total de la dedicación del profesor, cuya carga lectiva podría incluso aumentarse, permiten apreciar que el precepto impugnado no cierra a las comunidades toda posibilidad de desarrollo y aplicación de la normativa básica sobre la materia.

Por tanto, el art. 3 del Real Decreto-ley 14/2012, tanto en su apartado 1 como 2, es constitucional y tiene cobertura dentro de las competencias estatales sobre las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE y sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, respecto al profesorado que tiene esta condición.

2.5. Por su parte, el art. 4 del Real Decreto-ley 14/2012 exige, también en el ámbito de las enseñanzas no universitarias, una duración mínima de 10 días de las bajas de los profesores para poder recurrir al nombramiento de profesores interinos para su sustitución. En consecuencia, los centros docentes sostenidos con fondos públicos deberán atender con su propia plantilla todo tipo de bajas laborales, permisos, licencias o supuestos análogos de duración inferior a 10 días, sin posibilidad de contratación adicional de personal. La redacción de este precepto ha cambiado en virtud de la disposición final 15° de la Ley 48/2015 de presupuestos generales del Estado para el año 2016. En cualquier caso, esta modificación legal no elimina el objeto de la presente controversia y nos obliga a pronunciarnos sobre su cobertura competencial.

Así, el legislador estatal estableció una norma para regular el proceso de sustituciones docentes por parte de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos, regulación que repercute en la contratación de profesorado interino y, por tanto, en la prestación del servicio público educativo. La norma, respecto del vacío temporal en la impartición de docencia, se incardina así en el art. 149.1.30 CE y persigue garantizar homogeneidad en el proceso de sustitución del profesorado al establecer esta regla básica relativa a los medios humanos disponibles. De este modo, se encuentra entre las medidas que puede establecer el legislador estatal como norma básica a efectos de determinar y hacer efectivo el nivel prestacional de la enseñanza financiado con fondos públicos. Es cierto que el Real Decreto-ley 14/2012 reduce en este punto las atribuciones que correspondían a la comunidad, pero no las vacía de contenido, puesto que, respetando ese límite, puede seguir regulando las sustituciones de profesores, dado que el límite temporal de los 10 días puede entenderse como un plazo mínimo que no puede ser reducido por las administraciones educativas, por un lado, y no agota toda la regulación del régimen de sustituciones en caso de bajas del personal docente, por otro.