13/08/2018
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA
DERECHO ADMINISTRATIVO. CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE LA NORMATIVA NACIONAL Y LA AUTONÓMICA. EDUCACIÓN. GASTO PÚBLICO. RÉGIMEN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO Y LEGISLACIÓN AUTONÓMICA
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Recurso de inconstitucionalidad 4529/2012, promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra los arts. 3 y 24 del Real Decreto-ley 14/2012 de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo
Sentencia n° 66/2016 del 14-4-2016
En http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/24923
1. Antecedentes del caso: el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias interpuso un recurso de inconstitucionalidad de los arts. 3 y 4 del Real Decreto-ley 14/2012 de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, que fue convalidado por el Congreso de los Diputados mediante una resolución del 17 de mayo de 2012. Consideró que tales preceptos invaden las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias en el art. 10.1.1 (competencia exclusiva sobre la organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno del principado), en relación con el art. 15.3 (régimen estatutario de sus funcionarios, de acuerdo con la legislación básica del Estado), y en el art. 18.1 (desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados) de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 7/1981.
Por su parte, la abogada del Estado solicitó la desestimación del recurso de inconstitucionalidad en su integridad por considerar que el Real Decreto-ley 14/2012, aprobado en una situación de grave crisis económica y de necesidad acuciante de corrección de un abultado déficit público, tiene cobertura competencial derivada del art. 149.1.1, 13, 18 y 30 CE, y no vulnera las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias.
2. Sentencia: se desestima el recurso de inconstitucionalidad.
2.1. Esta controversia ya quedó resuelta en el precedente STC 26/2016 que, con ocasión de un recurso de inconstitucionalidad paralelo interpuesto por la Junta de Andalucía contra la misma disposición estatal y en mérito a argumentos semejantes, ratificó la competencia estatal para aprobar la regulación contenida en los preceptos impugnados. Igualmente, también con relación a los arts. 3 y 4 del Real Decreto-ley 14/2012, el mismo criterio ha quedado plasmado en la STC 54/2016, dictada para resolver un recurso planteado por el Parlamento de Navarra. En consecuencia, se expone la síntesis de esos mismos razonamientos relativos al concreto objeto de impugnación de este recurso.
2.2. Las medidas introducidas en los arts. 3 y 4 del Real Decreto-ley 14/2012 se integran en un conjunto más amplio de previsiones dirigidas a la contención del gasto público en el ámbito educativo. Por su parte, la disposición final primera de dicho decreto atribuye a la totalidad de la norma el carácter de legislación básica dictada al amparo de las competencias estatales de los apartados 1, 13, 18 y 30 del art. 149.1 CE.
En cuanto al ajuste competencial de las medidas contenidas en los preceptos impugnados, concretamente respecto al exceso en la fijación de las bases que corresponde establecer al Estado en materias de legislación compartida, ya se expresó en la STC 26/2016 que, cuando sea posible la identificación de más de un título competencial, habrá que estar al título prevalente, sin descartar la posible invocación simultánea o indistinta de varios títulos competenciales estatales que confluyan o se solapen en la misma regulación.
Pues bien, los arts. 3 y 4 del Real Decreto-ley 14/2012, que establecen en materia de educación no universitaria un horario lectivo mínimo del profesorado, un máximo de compensación de docencia del profesorado con horas complementarias y una limitación al nombramiento de personal interino para cubrir las ausencias del profesorado, han de ser encuadrados competencialmente “en función, no de su finalidad, sino de su concreto contenido material que, en el caso, está evidentemente relacionado con la educación, con lo que los títulos estatales a considerar son el art. 149.1.30 CE y, complementariamente, el art. 149.1.18 CE, en lo que respecta a la función pública docente, ambos más específicos que el genérico del art. 149.1.13 CE”. El contenido educativo de estas medidas prevalece, por lo tanto, a efectos competenciales sobre la índole y finalidad económica de la norma adoptada. Igualmente, desplaza la cobertura que pudiera derivar del art. 149.1.1 CE, también invocado por la disposición final primera del Real Decreto-ley, por su carácter genérico respecto a los títulos mencionados.
2.3. El Gobierno asturiano impugnó dos preceptos en razón de su ajuste al orden constitucional de reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias. El art. 3 del Real Decreto-ley 14/2012 establece umbrales que afectan a la regulación de la jornada lectiva del profesorado de las enseñanzas contempladas en la Ley Orgánica de educación en centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos. Por un lado, se fija el número mínimo de horas semanales de clase a impartir por el personal docente (20 horas con carácter general y 25 para la educación infantil y primaria). Por otro, se limita a una hora por periodo lectivo la compensación máxima a reconocer al profesorado con horas complementarias cuando su número de horas de clase impartidas exceda la carga lectiva prevista, y siempre a partir de los mínimos aludidos de 20 y 25 horas semanales, según el nivel de enseñanza.
De acuerdo con lo sostenido en la STC 54/2016, el legislador estatal puede establecer reglas sobre el mínimo de dedicación lectiva del personal docente para garantizar el derecho a la educación en su dimensión prestacional y en ejercicio de sus funciones de coordinación derivadas de sus competencias básicas en materia de educación. Tal determinación constituye una previsión básica que incide en la prestación del derecho a la educación que es financiada con fondos públicos, y que es coherente con el carácter único del sistema educativo en todo el territorio nacional. Se trata de un mínimo común denominador normativo en materia de programación docente, que afecta a los centros públicos y privados concertados, y que no resulta ajeno a las competencias estatales ex art. 149.1.30 CE.
Asimismo, la competencia estatal para dictar esa regulación encuentra también cobertura en el art. 149.1.18 CE respecto a los profesores que tengan la condición de funcionarios públicos, ya que lo son en el ámbito estatal en el sentido de que pueden prestar servicio en cualquier parte del sistema educativo. La competencia sobre las bases del régimen estatutario de ese personal permite al Estado regular sus derechos y deberes, entre los cuales se encuentra la fijación de la jornada de trabajo. El establecimiento de un mínimo de horas lectivas, y de un máximo de compensación con horas complementarias del exceso de docencia que pueda impartir el profesorado, se justifica en el logro de una homogeneidad fundamental en un aspecto sustancial del régimen funcionarial del colectivo docente.
Además, el carácter mínimo de la regla establecida en el cuestionado art. 3 (o de máximo, en el caso de las horas complementarias con que se compensa el posible exceso lectivo), así como el margen de organización y concreción del total de la dedicación del profesor, cuya carga lectiva podría incluso aumentarse, permiten apreciar que el precepto impugnado no cierra a las comunidades toda posibilidad de desarrollo y aplicación de la normativa básica sobre la materia.
Por tanto, el art. 3 del Real Decreto-ley 14/2012, tanto en su apartado 1 como 2, es constitucional y tiene cobertura dentro de las competencias estatales sobre las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE y sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, respecto al profesorado que tiene esta condición.
2.4. Por su parte, el art. 4 del Real Decreto-ley 14/2012 exige, también en el ámbito de las enseñanzas no universitarias, una duración mínima de 10 días de las bajas de los profesores para poder recurrir al nombramiento de profesores interinos para su sustitución. En consecuencia, los centros docentes sostenidos con fondos públicos deberán atender con su propia plantilla todo tipo de bajas laborales, permisos, licencias o supuestos análogos de duración inferior a 10 días, sin posibilidad de contratación adicional de personal. La redacción de este precepto ha cambiado en virtud de la disposición final 15° de la Ley 48/2015 de presupuestos generales del Estado para el año 2016. En cualquier caso, esta modificación legal no elimina el objeto de la presente controversia y nos obliga a pronunciarnos sobre su cobertura competencial.
En este sentido, el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias señaló que lleva años regulando la organización de los centros y las sustituciones del profesorado mediante instrucciones aprobadas por resolución de la Consejería competente en la materia. Sin embargo, esas disposiciones administrativas no forman parte del canon de constitucionalidad que debe aplicar este tribunal, de manera que la cuestión decisiva es valorar si el Estado puede imponer una duración mínima de las situaciones de ausencia del profesorado a efectos de proceder a su sustitución.
Así, conforme la STC 26/2016, el legislador estatal ha querido establecer una norma para regular el proceso de sustituciones docentes por parte de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos, regulación que repercute en la contratación de profesorado interino y, por tanto, en la prestación del servicio público educativo. La norma, respecto del vacío temporal en la impartición de docencia, se incardina así en el art. 149.1.30 CE y persigue garantizar homogeneidad en el proceso de sustitución del profesorado al establecer esta regla básica relativa a los medios humanos disponibles. De este modo, se encuentra entre las medidas que puede establecer el legislador estatal como norma básica a efectos de determinar y hacer efectivo el nivel prestacional de la enseñanza financiado con fondos públicos. Es cierto que el Real Decreto-ley 14/2012 reduce en este punto las atribuciones que correspondían a la comunidad, pero no las vacía de contenido, puesto que, respetando ese límite, puede seguir regulando las sustituciones de profesores, dado que el límite temporal de los 10 días puede entenderse como un plazo mínimo que no puede ser reducido por las administraciones educativas, por un lado, y no agota toda la regulación del régimen de sustituciones en caso de bajas del personal docente, por otro.
En definitiva, el art. 4 del Real Decreto-ley 14/2012 contiene una medida básica en materia de sustituciones del profesorado en enseñanzas no universitarias, que es constitucional.