10/07/2018
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA
DERECHO ADMINSITRATIVO. CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE LA NORMATIVA NACIONAL Y LA AUTONÓMICA. FUSIÓN DE MUNICIPIOS. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO Y LEGISLACIÓN AUTONÓMICA
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Cuestión de inconstitucionalidad 1663-2015, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en relación con el art. 32.1 de la Ley 5/1997 de administración local de Galicia,
Sentencia STC 116/2016 del 20-6-2016
En http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25020
1. Antecedentes del caso: mediante el Decreto 83/2013, la Xunta de Galicia aprobó la fusión voluntaria de los municipios de Oza dos Ríos y Cesuras, que dio lugar al nuevo municipio de Oza-Cesuras.
Dos concejales del Ayuntamiento de Cesuras, que habían votado en contra de la fusión, interpusieron, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (TSJG), un recurso contencioso-administrativo contra el mencionado decreto. Alegaron que se había incumplido el régimen de mayorías establecido en la Ley 5/1997 (art. 32.1) de la administración local de Galicia.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJG dispuso dar a las partes y al Ministerio Fiscal la posibilidad de alegar sobre la pertinencia de plantear una cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 32 de la Ley de la administración local de Galicia (LALG), o sobre el fondo de esta.
El letrado de la Xunta de Galicia estuvo de acuerdo con el planteo de la cuestión de inconstitucionalidad, debido a la contradicción entre el art. 32.1 de la Ley 5/1997 y el art. 47.2 a) LBRL en cuanto a la mayoría para el acuerdo de inicio de los expedientes de alteración de términos municipales, y en que esta contradicción se origina en la nueva redacción dada al precepto estatal por la Ley 57/2003. Por ello, solicitó analizar la posible inconstitucionalidad sobrevenida por infracción del art. 149.1.18 de la Constitución de España (CE). El fiscal sostuvo que el caso reúne los requisitos de procedibilidad ex art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y, respecto al fondo, que los arts. 32 de la Ley 5/1997 y 47.2 LBRL son incompatibles y que el pronunciamiento sobre la posible inconstitucionalidad es competencia del Tribunal Constitucional. El letrado de la Diputación Provincial de A Coruña coincidió en señalar la inconstitucionalidad del art. 32 de la Ley 5/1997, en cuanto contradice el régimen de mayorías establecido en el art. 47.2 a) LBRL, en la redacción dada por la Ley 57/2003. La actora entendió que la mayoría requerida para los acuerdos de alteración de términos municipales es de competencia estatal, pero, a continuación, sostiene que, debido a que a Galicia incumben competencias de desarrollo legislativo en materia local, debe reconocérsele un espacio normativo en este ámbito de las mayorías que deben revestir los acuerdos municipales. Por eso, propuso como lectura adecuada que la mayoría indicada por la norma estatal sea un mínimo que la ley autonómica pudiera legítimamente incrementar. Así, expresó conformidad con el planteo de la cuestión de inconstitucionalidad “para que el Tribunal Constitucional pueda revisar, por el transcurso del tiempo y el asentamiento del edificio constitucional, la rígida doctrina sentada por su sentencia 331/1993”. El abogado del Estado afirmó que el art. 32.1 de la Ley 5/1997 contradice el contenido normativo del art. 47.2 a) LBRRL y que esa contradicción supone que el precepto autonómico ha invadido la competencia básica estatal.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJG acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 32.1 de la Ley 5/1997 LALG por la posible vulneración del art. 149.1.18 de la CE. La Sala encontró dos fundamentos de derecho. Por un lado, la discusión se centra en si el acuerdo municipal de iniciación del expediente de fusión de los dos municipios es ilegal porque, al haber sido votado el acuerdo correspondiente del Concello de Cesuras por 7 concejales de 11 que estaban presentes, infringe lo dispuesto en el art. 32.1 de la Ley 5/1997. El 47.2 a) LBRL solo requiere para ese acuerdo la mayoría absoluta del número legal de miembros, lo que lleva a concluir que “la aplicación de uno u otro precepto resulta determinante para acoger o rechazar el referido motivo de nulidad alegado por la parte actora”. En cuanto al segundo fundamento, la Sala argumentó la inconstitucionalidad del art. 32.1 de la Ley 5/1997. El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado competencia exclusiva para establecer las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, competencia que se materializó legítimamente, en lo que a la administración local se refiere, con la adopción de la ley reguladora de las bases de régimen local, que, en su art. 47.2 a) según la redacción dada por la Ley 57/2003, dispone que la alteración de términos municipales requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros. Destacó también que el art. 32.1 de la Ley 5/1997 y el art. 47.2 a) LBRL colisionan de un modo insalvable, pues aquel exige para ese mismo tipo de acuerdos el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros del cuerpo. Entonces, la anterior inconstitucionalidad parece clara, pero, como declaran los precedentes STC 66/2011 y 159/2012, “la depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes”.
El Pleno del Tribunal la admitió a trámite y dio traslado al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno, al Fiscal General del Estado, a la Xunta de Galicia y al Parlamento de Galicia con el objeto de que pudieran presentarse y alegar en el proceso. También comunicó lo resuelto al órgano judicial promotor de la cuestión, a fin de que el procedimiento del que emana permanezca suspendido hasta que el Tribunal Constitucional resuelva definitivamente al respecto.
La Fiscal General del Estado defendió la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Tras hacer un extenso resumen de los antecedentes del caso, buscó sustento en los precedentes 66/2011 y 159/2012 para concluir que la modificación legislativa del art. 47.2 d) LBRL operada por la Ley 57/2003 dio lugar a que el art. 32.1 de la ley gallega resulte, de manera sobrevenida, contrario al nuevo marco básico estatal resultante de la Ley 57/2003 y que, de conformidad con la doctrina sentada en los citados precedentes, ello debe conducir a que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad y nulidad del art. 32.1 de la Ley 5/1997.
El Pleno acordó recabar para sí el conocimiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
2. Sentencia: no se admite la presente cuestión de inconstitucionalidad.
2.1. La presente cuestión de inconstitucionalidad es idéntica a la 1619-2015, planteada por el mismo órgano jurisdiccional en relación con el mismo precepto legal y por los mismos motivos, en el seno del recurso contencioso-administrativo interpuesto también por concejales disconformes con el mismo acto administrativo, y que ha sido recientemente resuelta por el Pleno de este Tribunal en la STC 102/2016, por lo cual es de plena aplicación al presente.
2.1.1. En dicho precedente se sostuvo que el conflicto de normas que se nos plantea es de los que hemos denominado “inconstitucionalidad indirecta o mediata”, en los que la norma autonómica controvertida no vulnera directa o frontalmente un precepto de la Constitución, sino que lo hace de manera secundaria o derivada, por infringir una norma de rango infraconstitucional dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias.
Además, se determinó que se trata de un caso de inconstitucionalidad “sobrevenida”, pues en estos casos de inconstitucionalidad mediata es doctrina de este Tribunal que “la modificación de la normativa estatal básica de obligado acatamiento por las comunidades autónomas no provoca la derogación o desplazamiento del precepto legal autonómico anterior y contrario a esa nueva normativa básica”, sino que provoca su “inconstitucionalidad sobrevenida”. Por eso, “no puede un órgano de la jurisdicción ordinaria inaplicar, por su propia y exclusiva autoridad, esa norma de rango legal, sino que el sometimiento estricto de la jurisdicción ordinaria al ‘imperio de la ley’ (art. 117.1 CE) y el monopolio de este Tribunal Constitucional en la fiscalización de la constitucionalidad de las leyes obligan, de acuerdo con el art. 163 CE, a promover la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad”.
No obstante, se dijo que no resulta de aplicación la doctrina general comentada, en la medida en que “la legislación autonómica no ha hecho sino reproducir la legislación básica, y ésta se modifica después en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica”.
2.1.2. En estas circunstancias, hay que partir de la premisa de que la articulación de las competencias estatales y autonómicas mediante la técnica de la atribución al Estado de la competencia para dictar la legislación básica sobre una determinada materia, y a las comunidades autónomas la de aprobar la normativa necesaria de desarrollo, determina que la legislación autonómica solo puede ocupar los espacios materiales no regulados por la legislación básica.
Sin embargo, es frecuente que los legisladores autonómicos introduzcan o repitan en su normativa preceptos que corresponden a la legislación básica que pretenden desarrollar.
Si la finalidad de esa reproducción por la legislación autonómica de desarrollo de preceptos de la legislación básica es simplemente facilitar al operador jurídico el conocimiento de la normativa aplicable, incluyendo en un solo texto el conjunto de la normativa a tener en cuenta, entonces esa repetición no puede alterar la naturaleza de la legislación reproducida, ni permitir al legislador autonómico atribuirse potestad alguna de influir en la legislación básica del Estado. Así, se produce la modificación de la legislación estatal repetida en la ley autonómica anterior, “el legislador autonómico debe acomodarse” a ella y cambiar su propia ley de desarrollo.
Pero si esa modificación de la ley autonómica no se produce, como es el caso, y esta se mantiene incólume pese a la modificación de las bases estatales que en ella se repiten, entonces otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia comunidad autónoma, que incumplió su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica. Además, esta solución deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo. Sin perjuicio de otros apoyos que se detallan en la STC 102/2016, la preferencia de la legislación estatal en esos casos es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE, que atribuye a las normas del Estado prevalencia sobre las de las comunidades autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas. En este caso, se tiene presente que la comunidad autónoma de Galicia incluyó el inciso cuestionado en su ley de administración local y no reclamó una competencia propia de desarrollo de la materia, más que por puro mimetismo con la regulación contenida en la legislación básica que se pretendía desarrollar.
Por todo ello, la inaplicación por los operadores jurídicos primarios de la ley autonómica en estos casos es el único resultado constitucionalmente respetuoso con la plenitud del ordenamiento (art. 149.3 CE), en la medida en que no se ha puesto en duda la constitucionalidad de la legislación básica modificada, ya declarada además por este Tribunal en los precedentes 66/2011 y 159/2012, y recordado en STC 102/2016.
Consecuentemente, “la Xunta de Galicia actuó acertadamente” (STC 102/2016) al no aplicar el precepto autonómico cuestionado en el decreto objeto de recurso contencioso-administrativo ante la jurisdicción ordinaria. Por lo tanto, el citado precepto no resulta aplicable a este caso y el presente proceso constitucional resulta inadmisible.