Recurso de amparo 4703-2012, promovido por Pedro María Gragera de Torres y 326 personas más contra el Auto de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo del 30 de mayo de 2011
Sentencia 83/2016 del 28-4-2016
En http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/24935

1. Antecedentes del caso: por Real Decreto 1611/2010, se encomendó transitoriamente al Ministerio de Defensa el control de tránsito aéreo que tenía la entidad pública empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), con motivo del cierre del espacio aéreo español a raíz de un conflicto provocado por los controladores de tráfico aéreo. Por Real Decreto 1673/2010, se declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. Como consecuencia de ello, durante la vigencia de este estado de alarma, todos los controladores de tránsito al servicio de AENA pasaron a ser considerados personal militar y, por lo tanto, a estar sometidos a las autoridades y a las leyes penales y disciplinarias militares, lo cual fue notificado a ese personal según se fueron incorporando a sus puestos de trabajo. El Congreso de los Diputados celebró una sesión cuyo único punto del orden del día fue la “comunicación del Gobierno que acompaña al Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo”. Posteriormente, el Consejo de Ministros solicitó una prórroga, que fue concedida e instrumentada mediante el Real Decreto 1717/2010. Por Real Decreto 28/2011, se derogó el Real Decreto 1611/2010.

Pedro María Gragera de Torres y otros, controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA, interpusieron un recurso contencioso-administrativo contra los Reales Decretos 1611/2010, 1673/2010, 1717/2010 y contra el acuerdo del Consejo de Ministros del 14 de diciembre de 2010. En ese marco, el juez emplazó a las partes para alegar sobre la posible inadmisibilidad del recurso por dirigirse “contra una actuación que no es susceptible de control jurisdiccional por este orden contencioso-administrativo”. Los demandantes interpusieron un recurso de reposición contra dicha providencia por infracción del art. 51 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), así como del art. 24.1 de la Constitución española (CE), puesto que, de conformidad con aquel precepto, solo “tras el examen del expediente administrativo” podría el tribunal declarar, previo emplazamiento de las partes, la inadmisión del recurso; asimismo, se opusieron a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, aduciendo que los actos recurridos eran actuaciones administrativas sometidas al control de esa jurisdicción, sin que pudiera considerárselos actos de gobierno o actos políticos, susceptibles también de fiscalización por el orden contencioso-administrativo.

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por auto del 30 de mayo de 2011, desestimó el recurso de reposición interpuesto, declaró la admisión del recurso contencioso-administrativo promovido contra el Real Decreto 1611/2010 y la inadmisión del mismo en relación con la impugnación del Real Decreto 1673/2010, el acuerdo del Consejo de Ministros del 14 de diciembre de 2010 y el Real Decreto 1717/2010. Tras señalar la posibilidad de declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo sin esperar la remisión del expediente administrativo, en el auto se sostuvo que con la autorización de la prórroga del estado de alarma el Congreso de los Diputados había asumido en su integridad el contenido de su inicial declaración por el Real Decreto 1673/2010, con lo que le había dado a dicha declaración “naturaleza y carácter parlamentario”, por lo que “no tratándose ya de una actuación gubernamental sino de una resolución de la cámara, el Real Decreto quedaba fuera del ámbito que el artículo 106.1 de la Constitución delimita para el control judicial de la actuación administrativa y no tenía encaje en los artículos 1 y 2 de la Ley reguladora”. En auto del 9 de marzo de 2011, se decidió que “[l]a autorización para prorrogar el estado de alarma es una verdadera convalidación de su declaración inicial porque ratifica su validez y, por eso, dispone su continuidad”. Si ello es así respecto al Real Decreto por el que se declara el estado de alarma, “ha de añadirse –según el auto ahora recurrido– que la prórroga no es constitucionalmente posible sin dicha autorización y que no es concebible que el Congreso de los Diputados la conceda sin aceptar su procedencia en la forma y en el fondo. De este modo, una vez parlamentarizada la decisión, aunque su formalización última la expresa el Gobierno por Real Decreto, la consecuencia que ello conlleva es que dicha decisión se sitúa fuera del ámbito propio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que resulta de lo establecido en los artículos 106.1 de la Constitución y 1 y 2 de la Ley reguladora”. Los demandantes interpusieron un recurso de reposición contra el anterior auto, que fue desestimado el 1° de junio de 2012, por los mismos argumentos.

Gragera de Torres y 326 personas más interpusieron entonces un recurso de amparo contra las mencionadas resoluciones judiciales, alegando que vulneraban, por un doble motivo, su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso al proceso, al haberse inadmitido el recurso contencioso-administrativo sin que la Sala hubiera reclamado previamente el expediente administrativo (art. 51.1 LJCA), así como por no haber estimado fiscalizable ante la jurisdicción contenciosa la actividad administrativa impugnada.

El Abogado del Estado solicitó que se desestimara el recurso de amparo. El Ministerio Fiscal, por su parte, consideró que el Tribunal Supremo había adoptado su decisión con base en una causa legal, que había aplicado razonablemente, sin que pudiera tildarse de rigorista en relación con el principio pro actione, por lo que estimó que no había resultado vulnerado el derecho de los demandantes de amparo a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, solicitando, en consecuencia, la desestimación del recurso de amparo.

2. Sentencia: se desestima el presente recurso de amparo.

2.1. La presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación del auto de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo del 30 de mayo de 2011, en cuanto declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo 153-2011 promovido por los ahora solicitantes de amparo contra el Real Decreto 1673/2010 por el que se declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, el acuerdo del Consejo de Ministros del 14 de diciembre de 2010 por el que se solicitó al Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma, y el Real Decreto 1717/2010 por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por Real Decreto 1673/2010.

Para el órgano judicial, los Reales Decretos y el acuerdo del Consejo de Ministros recurridos no son fiscalizables por la jurisdicción contencioso-administrativa, al tratarse de disposiciones que se sitúan fuera del ámbito definido para este orden jurisdiccional por los arts. 106 CE y 1 y 2 LJCA.

2.2. La cuestión nuclear suscitada, novedosa y de indiscutible relevancia constitucional no es otra que la de la fiscalización jurisdiccional, con la consiguiente delimitación en nuestro ordenamiento de los ámbitos propios de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción constitucional, de los Reales Decretos por los que se declara el estado de alarma y se acuerda su prórroga, respectivamente, lo que, a su vez, presenta una indudable incidencia en el contenido del derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva en defensa de sus derechos e intereses legítimos, en la vertiente primigenia de este derecho, esto es, la del acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE).

Así pues, la especial trascendencia constitucional del recurso estriba en que plantea un problema o faceta en relación con un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina del Tribunal Constitucional.

2.3. En primer lugar, se examinará la alegada lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por no haber reclamado el Tribunal Supremo a la Administración el expediente administrativo antes de pronunciarse sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

La queja planteada, esto es, la procedencia o improcedencia de declarar la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción sin disponer el órgano judicial del expediente administrativo, no trasciende el ámbito de la mera y estricta legalidad ordinaria, respecto de la cual los recurrentes han obtenido del Tribunal Supremo una respuesta razonada y fundada en derecho –en modo alguno, errónea o incursa en arbitrariedad– que satisface el derecho a la tutela judicial efectiva. Además, los recurrentes no han visto limitado o mermado su derecho de defensa, pues han podido alegar sobre la causa de inadmisibilidad del recurso advertida en dicho trámite y finalmente apreciada, por lo que en este caso no concurre una situación material de indefensión constitucionalmente relevante.

2.4. Corresponde determinar si la decisión de inadmisión por falta de jurisdicción del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los Reales Decretos vulnera o no el derecho de los recurrentes en amparo a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), cuestión que, a los efectos de su enjuiciamiento, es preciso discernir de la que plantea la impugnación en la vía judicial del acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar el estado de alarma.

Los demandantes sostuvieron que los Reales Decretos son disposiciones de carácter general propias de la dirección de la Administración que carecen de rango o valor de ley y, con ello, plenamente fiscalizables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuya verdadera naturaleza de disposiciones de rango inferior a la ley no resulta modificada o transformada por la intervención prevista del Congreso de los Diputados. El Abogado del Estado, por su parte, consideró que las tres disposiciones impugnadas tienen el mismo valor normativo, pues su contenido incide directamente en lo regulado por normas con rango de ley, cuya aplicabilidad limitan durante la vigencia del estado de alarma. En el mismo sentido se pronunció el Ministerio Fiscal.

2.5. Centrado el debate procesal en el ámbito del derecho de acceso a la jurisdicción, es preciso traer a colación el canon de enjuiciamiento constitucional de la queja planteada, establecido en constante y reiterada doctrina de este Tribunal (SSTC 19/1981, 167/2014, 186/2015, entre otras), de acuerdo con la cual el primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en el proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas. No se trata de un derecho de libertad, ejercitable sin más y directamente a partir de la Constitución, ni tampoco de un derecho absoluto e incondicionado a la prestación jurisdiccional, sino de un derecho a obtenerla por los cauces procesales existentes y con sujeción a una concreta ordenación legal que puede establecer límites al pleno acceso a la jurisdicción, siempre que obedezcan a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos. Esto es, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal. De ahí que el derecho a la tutela judicial efectiva quede satisfecho cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión o meramente procesal, apreciando razonadamente la concurrencia en el caso de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, si este es respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental. Por lo tanto, una decisión judicial de inadmisión no vulnera este derecho, aunque impida entrar en el fondo de la cuestión planteada, si encuentra fundamento en la existencia de una causa legal que resulte aplicada razonablemente.

No obstante, al tratarse en este caso del derecho de acceso a la jurisdicción, no solo conculcan este derecho las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también aquellas que se encuentren basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelan una clara desproporción entre los fines que la causa legal preserva y los intereses que se sacrifican. En este sentido, hemos señalado que el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los magistrados, que impide que interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en derecho sobre la pretensión a él sometida.

Estas afirmaciones resultan acordes con el mayor alcance que el Tribunal otorga al principio pro actione en los supuestos de acceso a la jurisdicción, que obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales que impidan el acceso a la jurisdicción que garantiza el art. 24 CE. El respeto que merece la decisión de los magistrados adoptada en la aplicación e interpretación de la legalidad ordinaria debe ser aún más escrupuloso cuando la resolución que se enjuicia es –como en este caso– del Tribunal Supremo, a quien está conferida la función de interpretar la legalidad ordinaria con el carácter complementario que le atribuye el art. 1.6 del Código Civil. No obstante, tal deferencia debe conciliarse con la relevancia constitucional de la cuestión aquí debatida que incide en el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva en defensa de derechos e intereses legítimos y en la que, además, se controvierte la interpretación de disposiciones constitucionales (arts. 106 y 116 CE). Así pues, hemos de examinar si la decisión judicial de declarar excluidos del ámbito de fiscalización propio de la jurisdicción contencioso-administrativa a los Reales Decretos en cuestión resulta o no lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) conforme a una adecuada y conjunta interpretación de todos los preceptos constitucionales en juego, cuya hermenéutica última compete a este Tribunal en su condición de intérprete supremo de la Constitución.

2.6. Las partes del proceso de amparo discrepan sobre el rango y valor de los mencionados Reales Decretos, así como sobre la proyección a este caso de la doctrina constitucional elaborada en relación con el rango y valor de los actos del Congreso de los Diputados.

La determinación de si la decisión judicial recurrida es o no constitucionalmente conforme al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) requiere despejar el rango o valor de los citados Reales Decretos, pues de alcanzarse la conclusión –como sostuvieron el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal– de que se trata de disposiciones con rango o valor de ley, nuestro enjuiciamiento habría de detenerse en este punto sin que puedan merecer reproche constitucional ninguno de los autos recurridos en amparo, ya que aquellos Reales Decretos quedarían excluidos del ámbito de fiscalización que corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Solo una vez descartado que las decisiones de declaración y prórroga del estado de alarma posean esa cualidad, como sostienen los demandantes, habría que proceder a considerar la viabilidad de residenciar su impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y, en su caso, el alcance y extensión de ese posible control jurisdiccional.

2.7. El art. 116 CE, precepto que forma parte de su título V “De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”, plasma la opción del constituyente de 1978 por un modelo de regulación del denominado derecho constitucional de excepción, caracterizado, frente a los precedentes históricos, por la mención de los tres estados de emergencia –estado de alarma, estado de excepción y estado de sitio– con los que hacer frente a posibles situaciones de anormalidad constitucional, reservando a una ley orgánica la regulación de cada uno de estos estados, así como las competencias y las limitaciones correspondientes. Tales previsiones han de completarse con los arts. 55.1 CE, 117.5 CE y 169 CE, y la Ley Orgánica 4/1981 regula los tres estados de emergencia citados.

2.8. Respecto del estado de alarma, el art. 4 de la Ley Orgánica 4/1981 identifica las situaciones de emergencia o las “alteraciones graves de la normalidad” que pueden dar lugar a su declaración: emergencias naturales o tecnológicas, crisis sanitarias, situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad y/o paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garanticen los servicios mínimos (arts. 28.2 y 37.2 CE) y además concurra, respecto a este último supuesto, alguna de las otras situaciones definidas en el precepto. Su declaración corresponde al Gobierno y debe llevarse a cabo mediante un decreto acordado en Consejo de Ministros, el cual debe determinar el ámbito territorial de vigencia del estado excepcional, su duración, que no podrá exceder de quince días, y los efectos de la declaración. El Gobierno debe dar cuenta de la declaración del estado de alarma al Congreso de los Diputados –reunido inmediatamente al efecto– suministrándole la información que le sea requerida, así como la de los decretos que dicte durante su vigencia relacionados con aquella; y su prórroga requiere la autorización expresa del Congreso de los Diputados, el que puede en este caso establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la misma. Así pues, la intervención de la Cámara frente a la solicitud de prórroga es previa a su declaración, a diferencia de la declaración inicial. En ese caso, la intervención de la Cámara se configura en forma de autorización, no solo como presupuesto para decretar la prórroga, sino también como elemento determinante del alcance, de las condiciones y de los términos de la misma, ya sea por disposición de la propia Cámara o bien por aceptación de los términos en que se recibe el pedido. Los efectos de la declaración del estado de alarma se proyectan en la modificación del ejercicio de competencias por parte de la Administración y las autoridades públicas y en el establecimiento de determinadas limitaciones o restricciones.

A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio (v.gr. la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos; la práctica de requisas temporales de todo tipo de bienes y la imposición de prestaciones personales obligatorias; la intervención y la ocupación transitoria de industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier clase, con excepción de domicilios privados; la limitación o el racionamiento del uso de servicios o del consumo de artículos de primera necesidad; la adopción de las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por una paralización de los servicios esenciales para la comunidad cuando no se garanticen los servicios mínimos; y la intervención de empresas o servicios, así como la movilización de su personal, con el fin de asegurar su funcionamiento, siéndole aplicable al personal movilizado la normativa vigente sobre movilización). La entidad de todas estas previsiones adquiere particular relevancia para el enjuiciamiento que aquí se aborda.

2.9. Para decidir el valor de los decretos de declaración del estado de alarma y su prórroga, se acudirá a la doctrina constitucional sentada en el auto 7/2012 del Pleno de este Tribunal, en el cual se abordó el significado de las expresiones “fuerza de ley”, “valor de ley” y “rango de ley”, empleadas indistintamente por diversos preceptos de la Constitución y de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional a los fines de acotar un género de normas, decisiones y actos, otras fuentes en parte equiparadas por la propia Constitución, y algunos actos, decisiones o resoluciones no identificados como tales ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero que gozarían de aquel valor; agregando que también se subsumen en esta categoría aquellas decisiones o actos parlamentarios que, sin ser leyes o fuentes equiparadas a la ley, pueden afectar aquellas normas legales o asimiladas, esto es, excepcionarlas, suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente. Si la Constitución y el ordenamiento habilitan a determinados actos, decisiones o resoluciones parlamentarias para modificar de tal modo la aplicación de las leyes, no es de dudar que tales actos, decisiones o resoluciones ostenten ese genérico rango o valor de ley. Previamente a la proyección de la precedente doctrina sobre el acto objeto del recurso de amparo, en el auto se declaró que “todos los estados que cabe denominar de emergencia ex art. 116 CE y también por tanto, el de menor intensidad de entre ellos, esto es, el de alarma, suponen [...] excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas [...] determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria [...], pues el fundamento de la declaración de cualquiera de estos estados es siempre la imposibilidad en que se encuentran las autoridades competentes para mantener mediante ‘los poderes ordinarios’ la normalidad ante la emergencia de determinadas circunstancias extraordinarias (art. 1.1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 4 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio)”.

Así, este Tribunal concluye que el acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de alarma o el de la declaración y prórroga del estado de excepción –que no son meros actos de carácter autorizatorio, pues tienen un contenido regulador–, así como el acto parlamentario de declaración del estado de sitio son, todos ellos, decisiones con rango o valor de ley, expresión del ejercicio de una competencia constitucionalmente confiada a la Cámara Baja ex art. 116 CE en aras de la protección, en los respectivos estados de emergencia, de los derechos y libertades de los ciudadanos.

2.10. Esta doctrina constitucional es aplicable al supuesto que ahora nos ocupa, porque las locuciones “valor de ley”, “rango de ley” o “fuerza de ley” no quedan circunscriptas en nuestro ordenamiento a actos o decisiones de origen parlamentario, sino que también lo pueden ser de actos, decisiones o disposiciones de procedencia gubernamental.

La decisión de declarar el estado de alarma por un plazo no superior a quince días es expresión del ejercicio de una competencia constitucional atribuida con carácter exclusivo al Gobierno por el art. 116.2 CE, en tanto órgano constitucional al que le corresponde ex art. 97 CE la dirección política del Estado. Se trata, por lo tanto, de una competencia atribuida al Gobierno en su condición de órgano constitucional, no de órgano superior de la Administración.

La decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma no se limita a constatar la concurrencia de alguna o algunas de las situaciones o “alteraciones graves de la normalidad” previstas en la Ley Orgánica 4/1981 (art. 4) que pueden dar lugar a la proclamación del estado de emergencia, ni tampoco a la mera declaración de este, sino que tiene además un carácter normativo, al establecer el estatuto jurídico del estado que se declara (dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, constituyendo también fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos). Así, la decisión gubernamental viene a integrar –junto a la Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981– el sistema de fuentes del derecho de excepción. Y esta legalidad excepcional que contiene la declaración gubernamental desplaza durante el estado de alarma la legalidad ordinaria en vigor, en la medida en que viene a excepcionar, modificar o condicionar durante ese período la aplicabilidad de determinadas normas, entre las que pueden resultar afectadas leyes, normas o disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar. Esta incidencia sobre la legislación vigente antes de la declaración del estado de alarma, incluidas las normas con rango de ley que pudieran verse afectadas, encuentra cobertura en el propio texto constitucional (art. 116.2 CE) y en la Ley Orgánica 4/1981 (art. 6), que imponen como contenido necesario del decreto en el que se formaliza la decisión gubernamental de la declaración la determinación de “los efectos del estado de alarma”, efectos que pueden implicar las excepciones o modificaciones antes señaladas. Esto es, la propia Constitución habilita los efectos jurídicos que sobre la legislación en vigor antes de la declaración tiene o puede tener la decisión gubernamental que, revistiendo la forma de decreto del Consejo de Ministros, proclama el estado de alarma. Así pues, aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. En consecuencia, queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma.

Por idénticas razones, a la misma conclusión se llega respecto del valor del decreto por el que se prorroga el estado de alarma. No obstante, en este caso, ha de resaltarse la peculiaridad de que el decreto de prórroga constituye una formalización ad extra de la previa autorización del Congreso de los Diputados. Al predicarse del acto de autorización parlamentaria la condición de decisión con valor de ley, idéntica condición ha de postularse de la decisión gubernamental de prórroga, que meramente se limita a formalizar y exteriorizar el acto parlamentario de autorización.

2.11. Así pues, constatada la condición de disposiciones con valor de ley de la declaración gubernamental del estado de alarma y de su prórroga, ha de concluirse que las resoluciones judiciales impugnadas, que declararon inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los demandantes de amparo contra los Reales Decretos 1673/2010 y 1717/2010, no han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), al resultar aquellos excluidos, en razón de su valor o rango de ley, del ámbito de fiscalización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Ello no supone que los citados Reales Decretos resulten inmunes a todo control jurisdiccional, sino que, al poseer valor de ley, solo cabe impugnarlos ante este Tribunal Constitucional a través de los procesos constitucionales previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que tienen por objeto el control de constitucionalidad de las leyes, disposiciones y actos con fuerza o valor de ley. Por otra parte, la fiscalización por la jurisdicción constitucional de los Reales Decretos por los que se declara y se prorroga el estado de alarma no excluye el control jurisdiccional por los tribunales ordinarios de los actos y disposiciones que se dicten en su aplicación durante la vigencia del estado de alarma.

2.12. Los autos recurridos declaran también la inadmisión del recurso contencioso-administrativo promovido por los demandantes de amparo en relación con el acuerdo del Consejo de Ministros del 14 de diciembre de 2010, por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010.

Este Tribunal ya ha dicho que no toda la actuación del Gobierno está sujeta al Derecho Administrativo; indudablemente no lo está la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de ley, u otras semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el art. 97 CE. En tales casos, el Gobierno actúa como órgano político y no como órgano de la Administración, no ejerce potestades administrativas ni dicta actos de esta naturaleza y, por lo mismo, su actuación no puede calificarse como administrativa cuyo control corresponda ex art. 106.1 CE y 8 LOPJ a los tribunales de justicia.

Tal es el supuesto del referido acuerdo, que no tiene otra virtualidad que la de activar el procedimiento de solicitud por el Gobierno al Congreso de los Diputados de la autorización para prorrogar el estado de alarma, cuyo contenido y efectos se circunscriben y se agotan en el estricto ámbito de las relaciones entre ambos órganos constitucionales. De modo que, de conformidad con la doctrina constitucional expuesta, la decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en relación con aquel acuerdo tampoco ha lesionado el derecho de los demandantes de amparo a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE).