Sentencia nº 280/2011 - 17-10-2011

Texto completo en italiano

Una sociedad de capitales gestora de una planta de tratamiento de residuos, presentó un recurso de casación contra la municipalidad de Orbassano (Piamonte), donde está ubicada dicha planta, relativo a la legitimidad de la decisión adoptada por la junta municipal el 26 de abril de 1993, según la cual, de conformidad con el art. 16 de la ley nº 18/1986, la sociedad debía pagar 1.353.329.210 liras a la municipalidad. En opinión de la sociedad, dicho artículo excedería el ámbito de potestad legislativa e impositiva atribuida a la Región del Piamonte por los arts. 117 y 119 de la Constitución.

La Corte de Casación, entonces, planteó la inconstitucionalidad – por considerarlo violatorio del art. 119, en el texto anterior a la sustitución realizada por el art. 5 de la ley constitucional nº 3/2008 (Modificaciones al capítulo V de la segunda parte de la Constitución), y 23 de la Constitución – del art. 16 de la ley nº 18 del 2-5-1986 de la Región del Piamonte (Primeras normas para la eliminación de los residuos, en ejecución del decreto del Presidente de la República nº 195 del 10-9-1982)

SE DECIDIÓ: se declara la inconstitucionalidad del art. 16 de la ley nº 18/1986 de la Región del Piamonte.

La disposición impugnada – derogada por el art. 45.5 de la ley de la Región del Piamonte nº 59/1995 (Normas para la reducción, reutilización y eliminación de los residuos) pero aplicable ratione temporis al caso en cuestión – establece que: a) "Los gestores de plantas de inocuización, eliminación y descarga de residuos urbanos, asimilables a los urbanos, especiales – excepto los inertes, tóxicos y nocivos – así como los gestores de plantas de almacenamiento provisorio de desechos tóxicos y nocivos por cuenta de terceros, deben pagar, si se trata de una actividad nueva, a partir del momento de la activación, y a partir del 31 de julio de 1986 si se trata de una actividad existente, a la municipalidad donde se encuentra la planta de inocuización y de eliminación o de descarga, una contribución anual de 2 liras, y a la municipalidad donde se encuentra la planta de almacenamiento provisorio una contribución anual de 1 lira por cada kg. de residuos respectivamente inocuizados, eliminados, colocados en la descarga o almacenados en el año anterior" (inciso primero); b) la contribución se someterá a revaluación cada tres años según el índice ISTAT (Instituto Nacional de Estadísticas) del costo de vida" (inciso segundo); c) Los montos percibidos deben destinarse a la conservación y valoración de la naturaleza y del medioambiente" (inciso tercero).

En opinión de la Corte de Casación, tal disposición viola los parámetros invocados porque, ante la ausencia de una ley estatal que lo permita, establece un tributo o una prestación patrimonial impuesta de naturaleza no tributaria. Esta Corte debe verificar si la contribución debe calificarse como tributo y, en caso afirmativo, si la disposición que lo prevé respeta los parámetros invocados.

Es preciso observar que la interpretación sobre la naturaleza tributaria de la contribución en la que se basa la Corte de Casación es correcta porque no contradice los criterios elaborados por esta Corte a fin de calificar un ingreso como tributario, consistiendo tales criterios en lo siguiente: a) la obligación de la prestación en ausencia de una relación sinalagmática entre las partes; b) el vínculo de tal prestación con el gasto público en relación con un presupuesto económicamente relevante.

La obligación de pago de la contribución está establecida directa y exclusivamente por la ley regional y no surge de una relación sinalagmática entre las partes (contrato, convención o similar). Cabe observar que la contribución – contrariamente a lo que sostiene la defensa de la Región – no constituye una remuneración por el uso de bienes colectivos municipales en general, como puede ser el territorio o el medioambiente, ni por servicios necesarios para la gestión o el funcionamiento de la planta brindados por la municipalidad. El uso del territorio o del medioambiente no puede constituir una contraprestación de la contribución porque la municipalidad no tiene el poder de disponer de dichos bienes colectivos en su totalidad, sino solo de los bienes que forman parte de su patrimonio. La provisión de servicios no puede integrar una contraprestación de la contribución porque el pago de esta no se vincula con el goce de ningún servicio específico por parte del gestor de la planta. En particular, la contribución no puede considerarse remuneración del acto administrativo regional de aprobación de los lugares idóneos para la eliminación de los residuos, porque el mismo: a) no proviene de la municipalidad sino de la Región (es decir de un sujeto que no es destinatario del pago de la contribución); b) prescinde del funcionamiento efectivo de las plantas de eliminación cuya gestión presupone la contribución; c) es el resultado de un procedimiento administrativo autónomo que no está vinculado de modo alguno a la retribución de la contribución misma.

También cabe observar que en la disposición impugnada solo está previsto que las sumas percibidas se destinen a la conservación y valoración de la naturaleza y del medioambiente y no que estén destinadas a sostener el costo representado por eventuales medidas de prevención o de recuperación medioambiental vinculadas a la gestión de la planta, materia que actualmente está reglamentada por el Título II de la Parte sexta del decreto legislativo nº 152/2006 (Normas en materia medioambiental).

Por otra parte, la disposición impugnada establece que la contribución está destinada a la financiación de gastos públicos medioambientales. Esta connotación funcional y el hecho de que el cobro tenga por objeto la actividad económica de gestión de las plantas, permite considerar a la contribución como un instrumento de distribución, en virtud del art. 53 de la Constitución, de la carga del gasto público en razón de la capacidad económica manifestada por los sujetos gestores de las plantas.

De lo dicho surge que la prestación "contributiva" en examen, respondiendo a las características esenciales del tributo indicadas, posee la naturaleza fiscal que la Corte de Casación le reconoce.

No obstante la invocación conjunta de los arts. 23 y 119 de la Constitución, la Corte de Casación denuncia, fundamentalmente, la violación de este último artículo solamente. En particular, el juez a quo afirma que el establecimiento, por parte de la Región, de un tributo no previsto por una ley estatal, viola el art. 119.1 de la Constitución en la parte en que establece que "Las Regiones poseen autonomía financiera en las formas y en los límites establecidos por las leyes de la República".

Esta Corte siempre ha interpretado dicho artículo en el sentido de que la potestad legislativa tributaria regional – que constituye un aspecto de la autonomía financiera garantizada a las Regiones – no puede ser legítimamente ejercida en ausencia de una disposición previa de ley estatal que al menos defina los elementos esenciales del tributo. Con base en tal disposición, la potestad normativa regional se configura como meramente ejecutiva de las leyes estatales. En el caso en cuestión, no existe ninguna disposición de ley estatal que haya atribuido a la Región del Piamonte dicha potestad normativa de ejecución referida al cobro tributario denunciado.

Cabe agregar que – contrariamente a lo que sostiene la defensa regional – la disposición impugnada no se fundamenta en el art. 41.3 de la Constitución según el cual "La ley determina los programas y los controles oportunos para que la actividad económica pública y privada pueda estar orientada y coordinada con fines sociales". Tal norma, en efecto, no atribuye competencias legislativas ulteriores respecto a las que le corresponden a las Regiones de conformidad con el texto original de los arts. 117 y 119 de la Constitución y, además, no resulta pertinente en la cuestión planteada porque se limita a permitir, mediante una ley, la disposición de "programas y […] controles" que, por el contrario, son totalmente ajenos al contenido de la disposición impugnada.