Sentencia N° 226 - 21-6-2010

Texto completo en italiano

Las Regiones Toscana, Emilia-Romaña y Umbría plantearon la inconstitucionalidad del art. 3, incs. 40, 41, 42 y 43 de la ley N° 94/2009 (Disposiciones en Materia de Seguridad Pública), por considerarlo violatorio de los arts. 117.2, letra h), 117.4, 117.6 y 118 de la Constitución. La Región Toscana también denunció que violentaba el principio de cooperación leal. Se interpusieron tres recursos ante la Corte Constitucional, que ésta resolvió en una única sentencia.

SE DECIDIÓ: se declara la inconstitucionalidad del art. 3, inc. 40 de la ley Nº 94/2009 sólo en la parte que reza “o bien situaciones de descontento social”.

Asimismo, se declara infundada la denuncia de inconstitucionalidad del art. 3, incs. 41, 42 y 43 de la misma ley basada en su alegada contradicción con los arts. 117, incs. 2, 4 y 6, y 118 de la Constitución, así como el principio de cooperación leal.

Dado que los recursos interpuestos plantean cuestiones análogas, deben acumularse a fin de adoptar una única decisión.

El planteo de inconstitucionalidad del art. 3, inc. 40 de la ley N° 94/2009 resulta fundado, en el marco que a continuación se especifica.

Las normas jurídicas nacionales de los años 2008-2009 (“paquetes de seguridad”) brindaron a los intendentes, como instrumento adicional, la facultad de valerse de grupos de observadores voluntarios (las llamadas “rondas”) para controlar el territorio, a fin de salvaguardar la seguridad pública. Se encuentra aquí cuestionado el valor que corresponde asignar a las expresiones “seguridad urbana” y “situaciones de descontento social”, utilizadas para identificar las actividades de las asociaciones de voluntarios en el inc. 40 del art. 3 de la citada ley: “previa concertación con el Prefecto, los intendentes pueden valerse de la colaboración de asociaciones de ciudadanos desarmados para señalar a la fuerza policial estatal o local aquellas circunstancias que puedan perjudicar la seguridad urbana, o bien situaciones de descontento social”. Se trata, en particular, de establecer si dichas expresiones se encuentran encuadradas en la materia “orden público y seguridad”, que el art. 117.2, letra h) de la Constitución reserva a la legislación exclusivamente nacional. De dicha materia se excluye expresamente a la “policía administrativa” y, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, su ámbito debe interpretarse en términos restrictivos, es decir, de forma de alcanzar sólo a las medidas inherentes a la prevención de los delitos y a la tutela de los intereses públicos sobre los que descansa la convivencia civilizada de la comunidad nacional.

En consecuencia, la expresión “seguridad urbana” incluida en la norma impugnada no contradice la previsión constitucional. Este concepto se encuentra definido en el decreto ministerial del 5 de agosto de 2008 (analizado por esta Corte en su sentencia N° 196/2009) con referencia al poder ejercido por los intendentes, en el sentido de que debe limitarse a las actividades de prevención y represión de los delitos, y no al desarrollo de funciones de policía administrativa en las materias de competencia de las regiones o de las provincias autónomas. A la misma conclusión se arriba en relación con el concepto de “seguridad urbana” incluido en la norma legislativa aquí impugnada, la cual se compadece con una interpretación de dicho concepto sólo vinculada a la actividad de prevención y represión de los delitos. En este sentido, resultan significativas las siguientes circunstancias: que la decisión del intendente de valerse de las asociaciones de voluntarios requiera una concertación con el Prefecto; que las asociaciones deban inscribirse en un registro que se encuentra al cuidado del Prefecto mismo, previo dictamen del comité provincial del orden y de la seguridad pública; que el intendente tenga que dar prioridad a las asociaciones constituidas por personal de las fuerzas del orden, de las Fuerzas Armadas o de otros cuerpos del Estado que se encuentran de licencia, es decir, por sujetos comprometidos con instituciones, y que las descripciones de los observadores sean comunicadas exclusivamente a las fuerzas policiales, estatales o locales.

No es posible compartir la objeción de la Región Toscana, según la cual se debería excluir que el recurso a las asociaciones de voluntarios, previsto por las normas impugnadas, quede circunscripto al ámbito de la competencia legislativa estatal a la que se refiere el art. 117.2, letra h) de la Constitución, porque ello significaría confiar a ciudadanos particulares una función necesariamente pública, como las de prevención de los delitos y mantenimiento del orden público. Esta objeción no toma en consideración la circunstancia de que las asociaciones de voluntarios desarrollan una actividad de mera observación y descripción, y que cualquier ciudadano puede denunciar los delitos de acción pública de que tenga conocimiento (art. 333 del Código Procesal Penal) e incluso proceder al arresto in fraganti en los casos previstos por el art. 380 del mismo código (v. también art. 383 de dicho cuerpo legal). Además, el art. 24 de la ley N° 121/1981 (Nuevo Ordenamiento de la Administración de la Seguridad Pública) prevé que la Policía del Estado ejerza sus funciones al servicio de las instituciones democráticas y de los ciudadanos “solicitando su colaboración”.

Por el contrario, la expresión “situaciones de descontento social” no se compadece con el texto constitucional, ya que, al ser genérica, puede alcanzar a diversas situaciones de marginación o de dificultad de inserción de los individuos en el tejido social (fundadas en diferentes causas: económicas, de salud, de edad, de relaciones familiares, etc.), las cuales demandan acciones de política social en el ámbito de los servicios sociales. Por ello, la referencia a “situaciones de descontento social” constituye un elemento espurio y extraño respecto de la ratio que inspira a las normas impugnadas. De hecho, la intervención del Prefecto, la prioridad concedida a las asociaciones integradas por agentes de las fuerzas del orden que estén de licencia, la circunstancia de que las descripciones de los voluntarios sólo sean comunicadas a la fuerza policial (y no a los organismos de servicios sociales) son todas previsiones plenamente coherentes con una tutela de la “seguridad urbana”, entendida como actividad de prevención y represión de los delitos en el ámbito urbano, que perderían ese carácter si pretenderían remediar condiciones de descontento y marginación social.

Por ello, el art. 3, inc. 40 de la ley N° 94/2009 se declara inconstitucional dado, que resulta contrario al art. 117.4 de la Constitución sólo en la parte que reza “o bien situaciones de descontento social”.

Debe excluirse la aseveración formulada por las Regiones Emilia-Romaña y Umbría de que -una vez circunscripta la actividad de las asociaciones de voluntarios a la denuncia de situaciones peligrosas para la seguridad urbana-, el legislador nacional está, de todos modos, obligado a prever formas de coordinación de tal actividad con la normativa de la policía administrativa local. El art. 118.3 de la Constitución prevé una reserva de ley a los fines de la disciplina de las formas de coordinación entre el Estado y las Regiones en las materias a las que se refieren las letras b) y h) del art. 117.2 (inmigración, orden público y seguridad), pero ello no implica que cualquier ley del Estado que contenga disposiciones relativas a tales materias deba siempre y en todos los casos proveer en tal sentido.

Las restantes cuestiones vinculadas a los incs. 41, 42 y 43 de la ley N° 94/2009 resultan infundadas.

En efecto, la lesión a la distribución constitucional de las competencias deriva exclusivamente de la excesiva amplitud del inc. 40. La declaración de la inconstitucionalidad parcial de éste, que reconduce la actividad de las asociaciones de voluntarios al ámbito del "orden público y seguridad" -de exclusiva competencia nacional-, hace que la normativa complementaria que traen los incisos sucesivos no sea incompatible con los parámetros constitucionales evocados, sin necesidad de intervenciones ulteriores.