Resumen

El Tribunal de Roma planteó la inconstitucionalidad –por considerarlo violatorio del art. 97 de la Constitución– del art. 19.8 del decreto legislativo nº 165 del 30-3-2001 (Normas Generales sobre la Regulación del Trabajo Dependiente de la Administración Pública) en el texto vigente antes de la entrada en vigor del art. 40 del decreto legislativo nº 150 del 27-10-2009 (ejecución de la ley nº 15 del 4-3-2009 en materia de optimización de la productividad del trabajo público y de la eficiencia y transparencia de la administración pública) en la parte en que dispone que los cargos directivos generales del personal no perteneciente a la planta cesan una vez transcurridos noventa días a partir del voto de confianza al gobierno.

El Tribunal de Roma sostiene que la disposición impugnada contradice los principios constitucionales de imparcialidad y de buen funcionamiento de la administración pública. El argumento del juez a quo se sustenta en la jurisprudencia constitucional en materia de spoils systems, en particular en las sentencias Nros. 81/2010 y 161/2008 en las cuales la Corte Constitucional estableció que las razones de la declaración de inconstitucionalidad de los mecanismos de spoils systems relativos a cargos directivos de nivel intermedio otorgados a directivos de la planta también se aplican cuando se otorgan cargos semejantes a sujetos externos.

 SE DECIDIÓ: se declara la inconstitucionalidad, respecto del art. 97 de la Constitución, del art. 19.8 del decreto legislativo nº 165/2001 en el texto vigente antes de la entrada en vigor del art. 40 del decreto legislativo nº 150/2009 en la parte en que dispone que los cargos directivos relativos al personal que no pertenece al escalafón cesan una vez transcurridos noventa días desde el voto de confianza al gobierno.

El ámbito de aplicación del art. 19.8 del decreto legislativo nº 165/2001 (decreto legislativo) que dispone el cese de los cargos directivos como efecto automático del cambio de gobierno ha sufrido varias modificaciones a lo largo del tiempo.

Originalmente limitado a los cargos de secretario general de ministerios, de director de estructuras articuladas en oficinas gerenciales generales y a cargos de nivel equivalente (art. 19.3), el mecanismo de spoils system fue luego ampliado a los cargos de nivel directivo general y no general, en razón de las particulares características subjetivas del titular del cargo, es decir, en las hipótesis en que tales cargos fueran otorgados a directivos públicos no pertenecientes a la planta (el art. 23) o a sujetos externos que no fueran directivos públicos. En particular, el art. 2.159 del decreto-ley nº 262/2006 (disposiciones urgentes en materia tributaria y financiera), convertido con modificaciones en la ley nº 286/2006 mediante una disposición destinada a ser aplicada en modo permanente, modificó el texto del art. 19.8 del decreto legislativo, ampliando la aplicación del mecanismo de spoils system a los cargos directivos dispuestos en su art. 19.5 en relación con el personal no perteneciente a la planta, de conformidad con los arts. 23 y 19.6. Además, en relación con estas tipologías de cargos, el art. 2.161 del decreto legislativo nº 262/2006 previó un mecanismo de spoils system aplicable transitoriamente estableciendo que aquellos otorgados antes del 17-5-2006 cesaran, a menos que fueran confirmados dentro de los sesenta días a partir de la fecha de entrada en vigor del decreto.

El mecanismo transitorio fue declarado inconstitucional por esta Corte tanto en la parte referida a los cargos dispuestos en el art. 19.5-bis como en aquella en que se aplicaba a los cargos dispuestos en el art. 19. El correspondiente mecanismo permanente con base en el cual intervino la caducidad ope legis impugnada en el juicio principal fue abrogado por el legislador, que mediante el art. 40 del decreto legislativo nº 150/2009 retomó el ámbito original de aplicación del art. 19.8 del decreto legislativo, actualmente aplicable solo a los cargos directivos dispuestos en el art. 19.3. Tal abrogación, además, no influye en la relevancia de la cuestión de inconstitucionalidad planteada aquí, atento a que la misma es posterior a la adopción de la disposición impugnada en el juicio a quo, cuya constitucionalidad debe ser evaluada por el tribunal remitente con base en el marco normativo vigente en el momento de su adopción.

La cuestión de inconstitucionalidad planteada se refiere a una disposición cuya parte impugnada prevé un mecanismo de spoils system que presenta las siguientes características: a) desde el punto de vista objetivo, es decir en relación con el tipo y el nivel del cargo otorgado, les incumbe a los titulares de todos los cargos previstos en el art. 19 del decreto legislativo, en particular a los cargos de nivel directivo general; b) desde el punto de vista subjetivo, es decir en relación con la proveniencia del titular del cargo, se aplica a los cargos directivos públicos no pertenecientes a la planta (art. 23), y c) desde el punto de vista de la eficacia a través del tiempo, está destinado a ser aplicado en ocasión de cualquier futuro cambio de gobierno.

En relación con el primer punto, esta Corte en varias ocasiones ha decidido la inconstitucionalidad de mecanismos de spoils system referidos a cargos directivos que comportan el ejercicio de tareas de gestión, es decir, de funciones administrativas de ejecución de la orientación política, mientras que ha declarado la constitucionalidad del spoils system referido a cargos de alto nivel, de cuyo apoyo se vale el órgano gubernamental para desarrollar actividades de orientación político-administrativa. Es indudable que la disposición impugnada en el presente caso se refiere a cargos que comportan el ejercicio de funciones de gestión administrativa. En particular, esta se aplica a una tipología de cargos (cargos directivos de nivel general de la administración del Estado) en relación con los cuales esta Corte ha declarado la inconstitucionalidad de los mecanismos de cese automático dispuestos transitoriamente por el legislador (sentencia nº 103/2007).

En cuanto al segundo punto, relativo a las características del sujeto al que el cargo es otorgado, esta Corte declaró la inconstitucionalidad del art. 2.161 del decreto-ley nº 262/2006 en la parte en que este se aplicaba a los cargos directivos públicos no pertenecientes a la planta, de conformidad con el art. 23 del decreto legislativo (sentencia nº 161/2008). En esa ocasión, se declaró la inconstitucionalidad del mecanismo de spoils system transitorio (una tantum), análogo, bajo el punto de vista subjetivo, al previsto en la disposición impugnada. La Corte observó que a pesar de la naturaleza externa del cargo, la relación de trabajo gerencial debe continuar caracterizándose, en el plano funcional, por una separación clara y neta entre actividades de orientación político-administrativa y funciones de gestión. De ello se infiere que aun para los directivos externos, la relación de trabajo establecida con la administración debe estar connotada por garantías específicas que presuponen una regulación que asegure la continuidad de la acción administrativa así como una clara distinción funcional entre las tareas de orientación político-administrativa y aquellas de gestión (sentencias 161/2008 y 81/2010).

Con respecto al último punto, es decir a la eficacia a través del tiempo, la disposición impugnada no tiene carácter transitorio, sino que introduce un mecanismo de spoils system de régimen permanente. Esta diferencia no puede llevar a una conclusión diferente en relación con la cuestión de inconstitucionalidad. Si resulta inconstitucional una norma que por única vez y de modo transitorio dispone el cese automático de cargos directivos independientemente de todo tipo de valoración de la conducta de los directivos, con mayor razón debe considerarse inconstitucional una disposición que permite replicar tal mecanismo en un número indeterminado de ocasiones futuras.

Nota del Instituto: spoils system es la práctica por la cual los partidos políticos que gobiernan distribuyen a sus propios miembros y simpatizantes cargos institucionales y posiciones de poder. El origen del término deriva de la frase "to the victor go the spoils" ("al vencedor le corresponde el botín"), acuñada a comienzos del siglo XIX en el noreste norteamericano. Si bien la línea general de este comportamiento político,tiene sus bases en el sistema de clientelismo político la expresión spoils system no implica en principio una connotación negativa o la idea de que tal distribución de cargos sea necesariamente abusiva. En otras palabras, se trata de una expresión moralmente neutra que describe una práctica formalmente reconocida y abiertamente aplicada, en determinados períodos históricos, tanto en los Estados Unidos como en otros países. Este sistema tiene como principal característica no vincular al personal en forma permanente.