Reference Re Securities Act - 22-12-2011

Texto en inglés

El Gobernador General, actuando con el asesoramiento del gabinete del Gobierno Federal pidió a la Corte Suprema de Canadá una opinión consultiva relativa a si el proyecto de Ley de Títulos Valores incluido en la Order in Council P.C. 2010-677 constituía una forma válida de ejercicio de las atribuciones del Parlamento de Canadá.

El preámbulo de la ley propuesta establece que su objeto es establecer en Canadá un solo organismo regulador de los títulos valores. En sentido amplio, su §9 establece que está destinada a brindar protección a los inversionistas, a promover la existencia de un mercado de capitales transparente, eficiente y competitivo, y a contribuir a la integridad y estabilidad del sistema financiero de Canadá. Establece, por ejemplo, los requisitos para inscribirse como agente de bolsa, para presentar las declaraciones vinculadas a la emisión de títulos y a la difusión de información y las obligaciones específicas de quienes intervienen en el mercado de valores, el marco para la reglamentación de los derivados financieros, los remedios civiles y prevé sanciones para los supuestos de violación de las normas reglamentarias de los títulos valores. No impone unilateralmente un sistema nacional unificado, sino que establece uno y permite que las provincias y los territorios opten por adherirse al mismo.

El Gobierno Federal junto con Ontario y varias otras de las partes intervinientes alegaron que el dictado de la Ley, considerada en su totalidad, cae dentro del ámbito general de las atribuciones que el Parlamento tiene para reglamentar el comercio en términos de la §91(2) de la Constitution Act de 1867. Alberta, Quebec, Manitoba, New Brunswick y otras partes intervinientes alegaron que la adopción del sistema cae dentro del ámbito de las atribuciones que tienen las provincias para reglamentar el derecho de propiedad y los derechos civiles en términos de la §92(13) de la Constitution Act de 1867 y que invade la jurisdicción legislativa que las provincias tienen en relación a las cuestiones de naturaleza meramente local o privada (véase la §92(16)), esto es, la reglamentación de los contratos, el derecho de propiedad y las profesiones.

SE DECIDIÓ: la Ley de Títulos Valores, en su redacción actual, no es válida como forma de ejercicio del poder general que tiene el Gobierno Federal para reglamentar el comercio en términos de la §91(2) de la Constitution Act de 1867.

Para determinar la constitucionalidad de la Ley en términos de la doctrina de división de poderes, el análisis de su sustancia exige a esta Corte examinar su objeto y sus efectos. Posteriormente, corresponde determinar si su adopción cae dentro del ámbito de las atribuciones del Poder del gobierno que la ha dictado. Si se considera que la sustancia de la Ley está dentro del ámbito asignado a un determinado nivel de gobierno, la ley es válida. Cuando una cuestión tiene aspectos federales y provinciales, la doctrina del doble aspecto (double aspect doctrine) puede permitir la aplicación concurrente tanto del derecho federal como provincial.

Las atribuciones que tiene el Parlamento para reglamentar el comercio en términos de la §91(2) de la Constitution Act de 1867 tienen dos vertientes: el poder para reglamentar el comercio interprovincial y el poder para regular el comercio en general (general trade and commerce power). En la presente causa, el Gobierno Federal sólo invocó esta última atribución, la cual, si bien parece amplia, es necesariamente limitada y no puede ser utilizada para desconocer a las legislaturas provinciales su poder para reglamentar las cuestiones locales y las industrias que se encuentran dentro de su ámbito de atribuciones. Tampoco puede la jurisdicción provincial que reglamenta el derecho de propiedad y los derechos civiles dentro del territorio provincial privar al Parlamento Federal de las atribuciones que tiene en términos de la §91(2) para legislar en relación a cuestiones de genuina importancia y alcance nacional, esto es, a asuntos que trascienden lo local y conciernen a Canadá en su totalidad.

Según lo resuelto en General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing (1 S.C.R. 641 -1989-), para caer dentro del ámbito de las atribuciones generales a que alude la §91(2), la aprobación de la ley debe vincularse con el interés nacional de un modo cualitativamente distinto del interés provincial. La determinación de si una ley ha sido válidamente adoptada en ejercicio de las atribuciones generales para reglamentar el comercio puede realizarse analizando: (1) si forma parte de un esquema reglamentario general; (2) si dicho esquema se encuentra bajo la supervisión de un órgano de implementación; (3) si la ley se vincula al comercio en su conjunto y no a una industria específica; (4) si la ley –dada su naturaleza– no podría ser adoptada por las provincias, actuando en forma aislada o concertada; y (5) si la no inclusión de una o más provincias o localidades en el esquema legislativo podría poner en juego el funcionamiento exitoso del mismo en otras partes del país. La enumeración de estos indicios de validez no es taxativa y tampoco es necesario que todos ellos estén presentes en todos los casos.

Aquí, el objeto principal de la Ley consiste en reglamentar, de modo exclusivo, todos los aspectos de las transacciones de títulos de valores en Canadá, incluyendo el comercio y las profesiones vinculadas al mercado de valores de cada una de las provincias, a fin de proteger a los inversores, promover un mercado de capitales transparente, eficiente y competitivo y contribuir a la integridad y estabilidad del sistema financiero. Se espera que su aplicación duplique y desplace los regímenes que actualmente reglamentan ese área a nivel provincial y territorial.

Aplicando la reiterada jurisprudencia sobre la materia no puede afirmarse que el dictado de la Ley, en su totalidad, caiga dentro del ámbito de las atribuciones generales para reglamentar el comercio. Su objeto principal no aborda una cuestión de genuina importancia y alcance nacional vinculada al comercio en su conjunto de un modo distinto y bien diferenciado del interés provincial. El Gobierno Federal no demostró que el área de los títulos valores se haya transformado tanto que, en la actualidad, deba ser reglamentado por un órgano federal. La preservación de los mercados de capitales para impulsar la economía y para mantener la estabilidad financiera canadienses es una cuestión que va más allá de una industria específica y compromete el comercio en su totalidad. La Ley se ocupa principalmente de la reglamentación día a día de todos los aspectos de los contratos financieros en el ámbito provincial, incluyendo todos los aspectos de la protección del público y de las competencias profesionales. Éstas siguen siendo cuestiones esencialmente provinciales que caen dentro del ámbito de la reglamentación del derecho de propiedad y de los derechos civiles en las provincias y que no están vinculadas al comercio en su totalidad. Los aspectos específicos de la Ley que están destinados a abordar cuestiones que tienen una genuina importancia y alcance nacional vinculados al comercio en su conjunto de un modo distinto y bien diferenciado del interés provincial –tales como la administración del riesgo sistémico y la recolección de datos nacionales– parecen estar relacionados con las atribuciones generales para reglamentar el comercio. En lo que hace a estos aspectos de la Ley, las provincias, actuando en forma aislada o concertada, carecen de atribuciones constitucionales para adoptar un esquema nacional viable. Sin embargo, desde un punto de vista integral, la Ley no está dirigida principalmente a reglamentar cuestiones federales sino el día a día de todos los aspectos financieros y, a este respecto, no fracasaría si una determinada provincia no participara en el esquema federal.

En síntesis, la ley propuesta va más allá (overreaches) de la reglamentación de los genuinos intereses nacionales. Si bien la importancia económica y dominante de los mercados de valores podría, en principio, brindar sustento a una intervención del Gobierno Federal –que es cualitativamente diferente de lo que las provincias pueden hacer–, lo cierto es que no justifican tomar el absoluto control de la regulación del mercado financiero. Esta es la consecuencia principal de la ley federal propuesta. Sigue siendo factible adoptar un criterio cooperativo que permita la existencia de un esquema que reconozca la naturaleza esencialmente provincial de la reglamentación de los títulos valores mientras permite al Parlamento abordar las cuestiones genuinamente nacionales. Este criterio está fundado en los principios constitucionales canadienses y en la práctica de los gobiernos federal y provinciales en otras áreas de actividades. E