Resumen

A comienzos de los años ’90, el uso de drogas inyectables en el este de la ciudad de Vancouver alcanzó niveles críticos y provocó una epidemia de HIV y de hepatitis C. En septiembre de 1997, se declaró el estado de emergencia sanitaria en esa zona de la ciudad, cuya población -una de las más pobres y marginadas de Canadá- padece serios problemas de salud mental, física y emocional. Después de varios años de investigación, planeamiento y cooperación intergubernamental, las autoridades sanitarias diseñaron un plan de atención a los consumidores de drogas que contemplaba la instalación de una sala de consumo supervisado de drogas (Sala), iniciativa que había dado resultados exitosos en Europa y Australia.

El funcionamiento de la Sala exigía una exención por razones médicas y científicas a las prohibiciones de posesión y tráfico de substancias controladas dispuestas en el art. 56 de la Canadian Controlled Drugs and Substances Act (CDSA). En 2003, el Ministro de Salud otorgó dicha exención y, pocos días después, la Sala abrió sus puertas. Desde entonces, constituye una estructura sanitaria estrictamente regulada cuyo personal trabaja bajo políticas y procedimientos estrictos. La Sala no provee drogas a sus visitantes. Estos deben registrarse al ingresar y firmar un documento, son monitoreados de cerca durante y después de la aplicación de la inyección y, además, reciben información y asesoramiento sobre el cuidado de la salud y referencias sobre varios proveedores de servicios y centros de desintoxicación.

El experimento ha demostrado ser exitoso. La Sala ha salvado vidas y ha mejorado la salud de la población sin incrementar la incidencia del uso de drogas ni la delincuencia en el área circundante. Recibe el apoyo de la policía de Vancouver y de los gobiernos municipal y provincial.

El Ministro de Salud otorgó prórrogas a la exención en 2006 y 2007, pero en 2008 se negó a renovarla. Esto dio lugar a que se iniciaran acciones judiciales a fin de que la Sala no cerrara sus puertas. Los demandantes alegaron que los arts. 4(1) y 5(1) de la CDSA no son constitucionalmente aplicables a la Sala porque, en su carácter de instalación sanitaria, se encuentra bajo exclusivo control provincial, razón por la cual la exención al art. 56 sería innecesaria. Asimismo, alegaron que la aplicación de las prohibiciones penales de la CDSA a la Sala vulnera los derechos constitucionales que les acuerda el art. 7 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades (Carta) y, en este sentido, no son válidas en virtud de lo dispuesto por el art. 52 de la Constitution Act de 1982.

El juez de primera instancia sostuvo que la aplicación de los arts. 4(1) y 5(1) de la CDSA vulneran los derechos de los demandantes fundados en el art. 7 de la Carta. Asimismo, otorgó una exención constitucional a la Sala que le permitió continuar con sus servicios sin violentar las leyes federales sobre drogas. La Cámara de Apelaciones de British Columbia rechazó la apelación interpuesta contra esta decisión y sostuvo que correspondía aplicar la doctrina de la inmunidad interjurisdiccional.

Entonces, el Procurador General de Canadá interpuso un recurso ante la Suprema Corte de Canadá en el que solicitó la revocación con base en la doctrina de la división de poderes de la decisión de la Cámara de Apelaciones relativa a la posibilidad de aplicar válidamente los arts. 4(1) y 5(1) de la CDSA a las actividades del personal y a los visitantes de la Sala. Asimismo, pidió que determinara si dichos artículos vulneran los derechos garantizados en el art. 7 de la Carta y, en caso afirmativo, si tal vulneración está justificada en virtud de lo dispuesto por el art. 1 de la Carta.

SE DECIDIÓ: se rechaza la apelación. Se ordena al Ministro de Salud otorgar de inmediato una exención a la sala de consumo supervisado de drogas en virtud de lo dispuesto por el art. 56 de la CDSA.

Las prohibiciones de posesión y tráfico de sustancias dispuestas en la CDSA son constitucionalmente válidas y aplicables al caso de la Sala, en términos de la doctrina de la división de poderes. Las disposiciones de la CDSA aquí impugnadas son, sustancialmente, formas de ejercicio válidas de las atribuciones legislativas del Gobierno Federal. La circunstancia de que incidentalmente regulen las instituciones sanitarias provinciales no da lugar a que sean constitucionalmente inválidas. Por otra parte, los programas provinciales implementados para la promoción de intereses públicos no están fuera del ámbito de aplicación de las leyes penales, a menos que estas, expresa o implícitamente, contengan esa limitación. La CDSA no la contiene.

La doctrina de la inmunidad interjurisdiccional no es aplicable en el presente caso. La determinación de qué tratamientos pueden brindarse en las instalaciones sanitarias provinciales no corresponde exclusivamente al ámbito de las atribuciones provinciales para la atención de la salud y por ello no está fuera del alcance de las normas federales. Además, dicha doctrina es limitada y su premisa de compartimentos fijos estancos (fixed watertight cores) contrasta con la evolución de la interpretación jurídica más flexible vinculada a las facultades concurrentes y al federalismo cooperativo. Su aplicación en este caso perturbaría las competencias establecidas e introduciría incertidumbres en las nuevas.

Finalmente, como ya es sabido, ante la inexistencia de una inmunidad constitucional, la ley federal restringe las operaciones en la Sala y anula cualquier legislación o política provincial que entre en conflicto con ella. Resulta, entonces, innecesario determinar si es aplicable la doctrina de la preponderancia.

El art. 4(1) de la CDSA afecta los derechos que a los demandantes garantiza el art. 7 de la Carta, pero el Ministro tiene el poder de otorgar exenciones de conformidad con los principios de justicia fundamental. En efecto, dicho artículo afecta directamente el derecho a la libertad de los profesionales de la salud que ofrecen servicios de supervisión en la Sala, en razón de la pena de prisión dispuesta en los arts. 4(3) y 4(6) de la CDSA. Asimismo, afecta directamente los derechos a la vida, a la libertad y a la seguridad de los asistentes a la Sala. En efecto, a fin de hacer uso de los servicios ofrecidos en la Sala destinados a salvar vidas humanas y a proteger la salud, estos últimos deben contar con un permiso de posesión de drogas en las instalaciones. La prohibición de posesión en la Sala afecta sus derechos a la vida y a la seguridad personal. Sin embargo, dado que el art. 56 otorga al Ministro de Salud una amplia discrecionalidad para otorgar exenciones a la aplicación de la CDSA cuando dicho funcionario estime que la exención es necesaria por razones médicas y científicas, o que es de interés público, el art. 4(1) de la CDSA no vulnera el art. 7 de la Carta. La exención actúa como una válvula de seguridad para que la CDSA no sea aplicada en los casos en que sus efectos puedan ser arbitrarios, excesivos o muy desproporcionados.

La discrecionalidad concedida al Ministro de Salud no es absoluta ya que debe conformarse a la Carta. Si la decisión del Ministro implica una aplicación de la CDSA que limita los derechos del individuo reconocidos en el art. 7 de la Carta de una manera incompatible con el resto de las disposiciones de ésta, entonces la discrecionalidad del Ministro ha sido ejercida inconstitucionalmente.

La circunstancia de que el Ministro de Salud no haya concedido la exención de conformidad con el art. 56 de la CDSA afectó los derechos de los demandantes y contravino los principios de la justicia fundamental. La decisión del Ministro resulta arbitraria independientemente del estándar con que se evalúe su arbitrariedad, porque menoscaba el objetivo mismo de la protección de la salud y de la seguridad pública de la CDSA. Además, resulta muy desproporcionada: a lo largo de sus ocho años de existencia, la Sala ha salvado vidas sin producir un impacto negativo en la seguridad pública y en los objetivos sanitarios del país. Negarle a la población los servicios de la Sala y, concomitantemente, incrementar el riesgo de muerte y enfermedad de los consumidores de drogas constituye un efecto muy desproporcionado en relación con cualquier beneficio que Canadá pueda obtener de la adopción de una postura uniforme en relación con la posesión de narcóticos.

Dado que la vulneración de los derechos de los demandantes sigue en pie, el art. 24(1) permite a la Corte adoptar el recurso apropiado. En las circunstancias especiales de este caso, se justifica el dictado de un mandamus mediante el cual ordena al Ministro conceder de inmediato la exención de conformidad con el art. 56 CDSA.

En caso de futuras solicitudes, el Ministro debe ejercer su discrecionalidad dentro de los límites impuestos por el derecho y por la Carta, a fin de encontrar el equilibrio necesario entre la salud y la seguridad públicas. De acuerdo con la Carta, el Ministro debe considerar si la denegación de la concesión de una exención puede causar la privación de la vida y de la seguridad de la persona, contradicen los principios de la justicia fundamental. Cuando en casos como el presente, una sala de supervisión del consumo de drogas inyectables provoca una disminución del riesgo de muerte y enfermedad, y existe poca o ninguna evidencia de que impacte negativamente en la seguridad pública, el Ministro debería, en la mayoría de los casos, conceder la exención.